長(zhǎng)包制：土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的實(shí)現(xiàn)形式

2009年06月29日 11:12
來(lái)源：北京日?qǐng)?bào)

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劉福海朱啟臻

“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，是黨的十七屆三中全會(huì)所宣明的一個(gè)基本精神

在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，既不能搞私有化，也不能搞純而又純的公有制，這是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，特別是社會(huì)主義生產(chǎn)力的總體水平與結(jié)構(gòu)決定的。從這一原則和思路來(lái)分析和思考我國(guó)的農(nóng)村土地制度具有重要意義。

黨的十七大在談到農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度時(shí)指出：“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系”。黨的十七屆三中全會(huì)又明確提出：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。這是全會(huì)的一大亮點(diǎn)，是黨在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上的一個(gè)重大決斷。怎樣去實(shí)踐落實(shí)并切實(shí)做到“長(zhǎng)久不變”？應(yīng)當(dāng)找到它的具體途徑和制度保障?？茖W(xué)的選擇是把土地有時(shí)限承包，即從開(kāi)始的十五年承包，現(xiàn)行的30年承包，完善發(fā)展成為無(wú)時(shí)限承包。因?yàn)橛袝r(shí)限承包，如30年承包，就意味著承包到期要變，會(huì)埋下懸念和疑慮。這不符合土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的要求。我們建議實(shí)行一種長(zhǎng)久承包制，即一種不設(shè)定承包時(shí)間又能反映“長(zhǎng)久不變”這一要求的做法。(簡(jiǎn)稱土地“長(zhǎng)包制”或“永包制”)。

實(shí)行土地長(zhǎng)包制的主要做法

(一)在現(xiàn)在承包制框架內(nèi)“一變四不變”：“一變四是變土地有時(shí)限承包即30年承包為長(zhǎng)久承包，并用詳備的法律法規(guī)予以配套和確認(rèn)，使“長(zhǎng)久承包，確有保障。“四不變”是土地集體所有不變，家庭經(jīng)營(yíng)不變，土地承包關(guān)系即承包現(xiàn)狀不變，土地使用用途不變，仍然是農(nóng)地農(nóng)用。

(二)給集體土地最終所有權(quán)。它的主要權(quán)能是土地繼承、轉(zhuǎn)讓中集體作為所有者行使土地處分權(quán)，具體說(shuō)是集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)依法行使“三個(gè)不準(zhǔn)”的權(quán)力。(1)土地不準(zhǔn)由非農(nóng)民繼承和轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)民；(2)土地已經(jīng)達(dá)到法律規(guī)定最高限額的農(nóng)民不準(zhǔn)再購(gòu)進(jìn)土地；(3)土地已經(jīng)達(dá)到法律規(guī)定最低限額又沒(méi)有穩(wěn)定收入的農(nóng)民一般不準(zhǔn)再出讓土地。這“三個(gè)不準(zhǔn)”的具體執(zhí)行者是村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，法律賦予他們這種權(quán)力。

(三)給農(nóng)民完整、長(zhǎng)久而有保障的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即土地使用權(quán)。農(nóng)民的土地使用權(quán)由六項(xiàng)具體權(quán)利組成，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、出租權(quán)，繼承權(quán)。這六項(xiàng)權(quán)利農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)有了。土地長(zhǎng)包制只是將這六項(xiàng)權(quán)利的行使時(shí)間從30年變成長(zhǎng)久，使權(quán)利的完整性從權(quán)利的內(nèi)容和權(quán)利的行使時(shí)間兩方面得以實(shí)現(xiàn)。這樣的土地使用權(quán)幾乎使農(nóng)民有了土地用于農(nóng)業(yè)用途的全部權(quán)利，包括占有、使用權(quán)收益權(quán)處分四方面權(quán)利齊備。它使土地成了完整的資產(chǎn)，具備市場(chǎng)交換的產(chǎn)權(quán)條件，其含金量已和土地所有權(quán)大體相當(dāng)。這樣的土地使用權(quán)農(nóng)民會(huì)把土地看成是自己的，是可以推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的。

(四)完善相關(guān)法規(guī)，確保三中全會(huì)提出的土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”。(1)建立承包地長(zhǎng)久繼承權(quán)的人口增減調(diào)節(jié)機(jī)制，切斷人口增減與土地調(diào)整的聯(lián)系。(2)修改國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法。變按30年補(bǔ)償為按長(zhǎng)久補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)全部給被征占土地的農(nóng)戶。集體用土地參照國(guó)家征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，從而切斷國(guó)家、集體征、占土地與土地調(diào)整的聯(lián)系。(3)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部落實(shí)到戶，并制定禁止收回承包地的法律法規(guī)，使農(nóng)民享有土地承包應(yīng)有的權(quán)利，有承包地的“應(yīng)得之份”；村組織不再有農(nóng)民土地供給的責(zé)任和義務(wù)，今后土地需求主要靠新的就業(yè)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行調(diào)節(jié)，任何人都不要再打土地調(diào)整和收回承包地的主意。

(五)構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的體制和機(jī)制。主要是發(fā)展兩個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的載體，建立一套扶持這兩個(gè)載體的政策措施。兩個(gè)載體是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織和持有綠色證書(shū)的專業(yè)農(nóng)民。中介組織的職能是“中間保有，再行轉(zhuǎn)讓”即購(gòu)進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓給愿意多經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民，主要是持綠色證書(shū)的專業(yè)農(nóng)民。前者是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)者，后者是農(nóng)地的接收者。

(六)規(guī)范農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，使土地有序流轉(zhuǎn)。第一，農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)讓限定在農(nóng)民之間進(jìn)行，禁止將承包地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)工作的人；第二，制訂農(nóng)民擁有承包地的最高限額，以防止轉(zhuǎn)讓形成土地經(jīng)營(yíng)面積過(guò)于懸殊；第三，制訂承包土地轉(zhuǎn)讓的最低限額。人均擁有承包地低于“口糧田”面積又沒(méi)有穩(wěn)定收入的農(nóng)戶一般不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓承包地，以防止轉(zhuǎn)讓造成農(nóng)民無(wú)地，確?？诩Z。

土地長(zhǎng)包制的設(shè)計(jì)思路和理念

土地長(zhǎng)包制設(shè)計(jì)的基本思路是：(1)堅(jiān)持土地集體所有，按照土地屬于農(nóng)民集體所有的內(nèi)涵和土地這種生產(chǎn)要素的特征，設(shè)計(jì)其科學(xué)的實(shí)現(xiàn)形式。(2)使土地長(zhǎng)包制具有“不動(dòng)”與“動(dòng)”兩種機(jī)制。所謂“不動(dòng)”的機(jī)制是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變；所謂“動(dòng)”的機(jī)制是土地承包數(shù)量通過(guò)流轉(zhuǎn)做到可增可減，有多有少，向種田能手集中。(3)土地不動(dòng)，即承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，要靠配套制度，根治幾個(gè)可變因素才能實(shí)現(xiàn)。(4)啟動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的鑰匙是給農(nóng)民完整、長(zhǎng)久而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即使用權(quán)，使土地具備市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)條件。土地流轉(zhuǎn)主要靠市場(chǎng)機(jī)制，不能靠收回承包地，集體重操舊業(yè)，再辦種植業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。上述思路體現(xiàn)了以農(nóng)民為本和強(qiáng)化使用權(quán)，“不求所有，但問(wèn)所用”的現(xiàn)代土地使用理念，符合國(guó)際上市場(chǎng)越成熟，土地使用權(quán)越處于主導(dǎo)地位的發(fā)展變化趨勢(shì)，符合黨的十七屆三中全會(huì)提出的走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的精神。

土地長(zhǎng)包制可以破解三個(gè)困擾、奠定三個(gè)基礎(chǔ)

第一、可以破解土地承包關(guān)系不穩(wěn)的困擾，奠定基本經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。土地長(zhǎng)包制有了承包中各種“變數(shù)”的調(diào)節(jié)機(jī)制，根治了“亂源”。找到了土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的有效實(shí)現(xiàn)形式，確立了農(nóng)民與土地長(zhǎng)久的關(guān)系和地位，使土地家庭經(jīng)營(yíng)這一基本經(jīng)營(yíng)制度有條件長(zhǎng)期“穩(wěn)的下來(lái)了，從而進(jìn)入長(zhǎng)治久安的軌道。

第二、可以破解土地流轉(zhuǎn)緩慢、家庭農(nóng)場(chǎng)難以生成的困擾，奠定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展過(guò)程，有它固有的規(guī)律并形成舉世公認(rèn)的“路線圖”，這就是：土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)——土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)——家庭農(nóng)場(chǎng)——農(nóng)產(chǎn)品合作社——農(nóng)產(chǎn)品深加工現(xiàn)代股份公司。從這個(gè)“路線圖”可以看出：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起點(diǎn)和動(dòng)力是土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。有了這個(gè)起點(diǎn)和動(dòng)力，會(huì)連鎖生成家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和股份公司等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的載體。土地長(zhǎng)包制就是構(gòu)建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的這個(gè)起點(diǎn)和動(dòng)力。

第三、可以破解農(nóng)民種地不養(yǎng)地的困擾，奠定土地利用與保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。農(nóng)用土地具有生態(tài)涵養(yǎng)功能，土地長(zhǎng)包制承包期的長(zhǎng)久化，使農(nóng)民有了長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，會(huì)自發(fā)調(diào)節(jié)土地利用與保護(hù)的矛盾，形成土地利用與保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

土地長(zhǎng)包制是農(nóng)村土地集體所有科學(xué)的實(shí)現(xiàn)形式

為什么這么說(shuō)呢？一、它使土地所有者和經(jīng)營(yíng)者的地位都得到加強(qiáng)，使農(nóng)民的土地使用權(quán)最大化了，但并沒(méi)有改變集體是所有者的法律地位。集體的權(quán)利和現(xiàn)在比較不是少了而是多了，不是虛了而是實(shí)了。它既堅(jiān)持了土地集體所有的性質(zhì)，又使農(nóng)民成了土地事實(shí)上的主人。二、集體和農(nóng)民兩種土地權(quán)利配置合理且不沖突。集體的土地最終所有權(quán)體現(xiàn)在“最終所有是土地繼承、轉(zhuǎn)讓和被征占中的處分權(quán)，是在農(nóng)民進(jìn)行土地繼承、轉(zhuǎn)讓和土地被征占時(shí)，也就是農(nóng)民即將不使用土地的時(shí)候，才浮出水面的。農(nóng)民的權(quán)利發(fā)生在土地使用“過(guò)程”中的農(nóng)民的權(quán)利實(shí)用，集體的權(quán)力適用，即適合集體行使。三、它較好地體現(xiàn)了土地屬于“農(nóng)民集體所有”的內(nèi)涵。土地屬于“農(nóng)民集體所有”的內(nèi)涵是“農(nóng)民共同所有”，農(nóng)民是共有制中的一員，是所有者成員。土地長(zhǎng)包制下，土地集體所有的實(shí)現(xiàn)形式變成集體有土地最終所有權(quán)，農(nóng)民有完整長(zhǎng)久而有保障的土地使用權(quán)。這種權(quán)利設(shè)置較好地體現(xiàn)了土地屬于“農(nóng)民集體所有”的內(nèi)涵——農(nóng)民共同所有，農(nóng)民是所有者成員。

“土地長(zhǎng)包制是農(nóng)村土地集體所有科學(xué)的實(shí)現(xiàn)形式”，這一命題有著重要意義，它甚至可以與黨的十六大提出的“股份制是公有制主要實(shí)現(xiàn)形式”這一理論創(chuàng)新相媲美。因?yàn)樗鼈兌际垢母飶某邪?jīng)營(yíng)制度改革向產(chǎn)權(quán)改革深化，都使產(chǎn)權(quán)改革避開(kāi)了私有化，堅(jiān)持了新的公有制。土地長(zhǎng)包制的實(shí)施，將標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁出了一大步。

(作者分別為北京市人民政府農(nóng)林辦原主任、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng))