2009年08月10日 15:21
來(lái)源：瞭望東方周刊

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沈陽(yáng)市信訪大廳集中了公安、法院、民政、勞動(dòng)、規(guī)劃、房產(chǎn)、教育、城管、衛(wèi)生等19個(gè)單位的專業(yè)骨干，儼然一個(gè)“小政府”

《望東方周刊》記者王開(kāi)、李靜 | 遼寧沈陽(yáng)報(bào)道

“哪個(gè)城市能把信訪局當(dāng)成地標(biāo)？”沈陽(yáng)市委副秘書(shū)長(zhǎng)兼信訪局局長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)不無(wú)自豪。

自他任職以來(lái)，沈陽(yáng)市信訪局的變化可謂翻天覆地。“信訪局的破天荒地成為一個(gè)公交站點(diǎn)，為此，沈陽(yáng)市公交集團(tuán)公司專門(mén)更換了站牌。

“過(guò)去總說(shuō)低調(diào)一點(diǎn)，現(xiàn)在我們也敢宣傳自己了，而且是大張旗鼓的宣傳?！鄙蜿?yáng)市信訪局綜合處處長(zhǎng)李樹(shù)斌說(shuō)。

2008年6月，沈陽(yáng)市信訪局告別了地處偏僻的四層破舊樓房，告別了起皮的地板，搬到現(xiàn)在的市府大路，最顯眼的位置，獨(dú)一棟十幾層的高樓。

大樓的一二兩層，是以白色為主調(diào)的信訪大廳，玻璃隔斷的十幾間透明辦公室，按問(wèn)題涉及的政府職能部門(mén)，分門(mén)別類接訪。大廳里還備有手機(jī)充電器、溫水、糖果，以及應(yīng)付突發(fā)狀況的醫(yī)務(wù)室。人員進(jìn)出并無(wú)限制?！坝械娜说叫旁L大廳來(lái)，只是為了上廁所，環(huán)境干凈?！崩顦?shù)斌說(shuō)。

如此大的變化，不僅讓外地來(lái)學(xué)習(xí)考察的同行驚訝不已，即便是沈陽(yáng)信訪局內(nèi)部，也是“完全沒(méi)有想到”。

沈陽(yáng)信訪局接訪管理辦主任王洪告訴《望東方周刊》，前些年，一位中央領(lǐng)導(dǎo)在視察東北信訪部門(mén)的時(shí)候，曾用一句話形容信訪部門(mén)的尷尬艱難：像狗一樣把門(mén)，像王八一樣憋氣，像鸚鵡一樣學(xué)舌。

“當(dāng)時(shí)是個(gè)沒(méi)有錢(qián)、沒(méi)有權(quán)，還不清閑的部門(mén)。但是現(xiàn)在不一樣了?！蓖鹾檎f(shuō)，沈陽(yáng)市信訪局的變化，絕不僅僅體現(xiàn)在硬件上。

“集中用權(quán)、就地解決”的“全國(guó)第一大廳”

黃殿中，沈陽(yáng)市房產(chǎn)局組織部長(zhǎng)，在2008年6月以前，他甚至不知道沈陽(yáng)市信訪局的具體位置。而現(xiàn)在，作為房產(chǎn)局派駐信訪大廳的掛職人員，一年多來(lái)他幾乎每天都在信訪局上班。

“剛來(lái)的那幾個(gè)月，又是奧運(yùn)，又是兩會(huì)，一個(gè)半月掉了20多斤肉?！秉S殿中說(shuō)。而他也在這一過(guò)程中認(rèn)識(shí)到了什么是真正的信訪，涉及本單位的信訪問(wèn)題，他必須全力以赴。

據(jù)沈陽(yáng)市信訪局相關(guān)人員評(píng)價(jià)，黃殿中的表現(xiàn)稱得上出色。而這樣的評(píng)價(jià)，對(duì)黃殿中非常重要，因?yàn)樗娜粘？己?、年度考核、評(píng)獎(jiǎng)全部由信訪局負(fù)責(zé)，可以說(shuō)，信訪局掌握了他的升遷建議權(quán)。

黃殿中原本就是房產(chǎn)局的年輕后備干部。在接受本刊記者采訪前，他接到了房產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)的詢問(wèn)，問(wèn)他是否還愿意繼續(xù)留在信訪局。

信訪局相關(guān)人員認(rèn)為，這是黃殿中將要升職的信號(hào)。在沈陽(yáng)市信訪大廳，這種情況并不少見(jiàn)。自2008年6月以來(lái)，信訪大廳已經(jīng)送出了9名“局級(jí)干部”。他們都和黃殿中一樣，是沈陽(yáng)市各信訪數(shù)量較多的單位派駐到信訪大廳的掛職人員。

而信訪局也通過(guò)“管理這些人”而變得“有權(quán)處理事”，在沈陽(yáng)權(quán)力結(jié)構(gòu)中異軍突起。

目前，沈陽(yáng)市信訪大廳集中了公安、法院、民政、勞動(dòng)、規(guī)劃、房產(chǎn)、教育、城管、衛(wèi)生等19個(gè)單位的專業(yè)骨干，儼然一個(gè)“小政府”

賦予沈陽(yáng)市信訪局如此強(qiáng)勢(shì)權(quán)力的，是2008年的沈陽(yáng)市委7號(hào)文件。當(dāng)年1月，遼寧省委常委、省委秘書(shū)長(zhǎng)曾維調(diào)任沈陽(yáng)市委書(shū)記，隨后一場(chǎng)意在做好信訪穩(wěn)定工作、解決信訪積案的工程啟動(dòng)。同年4月，7號(hào)文件應(yīng)運(yùn)而生。

這份文件提出，“發(fā)展是政績(jī)，穩(wěn)定也是政績(jī)”，決定把與信訪穩(wěn)定問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的部分司法、執(zhí)法、行政權(quán)力資源以及干部、資金等資源，集中至信訪部門(mén)，重構(gòu)信訪新模式。

其中最關(guān)鍵的一步是建立信訪大廳，作為全市信訪工作的組織協(xié)調(diào)中心，也是指揮調(diào)度中心。它的目標(biāo)是“集中權(quán)力，就地解決信訪問(wèn)題”

根據(jù)這一思路，一個(gè)多月間，沈陽(yáng)市財(cái)政投資5000萬(wàn)元建成了占地7416平方米的信訪大廳，信訪局成了炙手可熱的“實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)”。據(jù)了解，2008年4月以來(lái)，沈陽(yáng)用于解決疑難復(fù)雜信訪問(wèn)題，累計(jì)投入資金量已達(dá)30億元，而這個(gè)城市一年的財(cái)政收入是300億元。

隨后，沈陽(yáng)市信訪局從沈陽(yáng)大學(xué)先后招收了80多名大學(xué)生，信訪工作人員增加了一倍。再加上19個(gè)單位的專業(yè)骨干陸續(xù)到位，信訪大廳目前有工作人員380人，超過(guò)了遼寧省信訪局的人數(shù)，也超過(guò)了國(guó)家信訪局的人數(shù)，被稱作“全國(guó)第一大廳”

派駐信訪大廳的代表們，職務(wù)雖然還在原單位，但組織人事關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入大廳，實(shí)行雙重管理。他們的年度考核、干部選拔推薦，都由大廳負(fù)責(zé)。

“特別是到了提拔的時(shí)候，如果原單位有空位，就在大廳進(jìn)行不記名投票，進(jìn)行推薦，投票比較集中的，進(jìn)入測(cè)評(píng)，還是在大廳。要是在信訪部門(mén)推薦不出去，也提拔不了。”沈陽(yáng)信訪局黨組辦公室副書(shū)記李長(zhǎng)福說(shuō)。

“這是一個(gè)聰明的辦法?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō)，這樣能使信訪局對(duì)大廳工作人員更具有約束力。信訪局沒(méi)有職能部門(mén)處理具體領(lǐng)域事務(wù)的權(quán)力，但可以通過(guò)這種新模式，對(duì)信訪問(wèn)題“集中用權(quán)，就地解決”

而目前，沈陽(yáng)市信訪局對(duì)這些派駐干部的考核主要看結(jié)果，硬指標(biāo)是來(lái)訪問(wèn)題100%要有說(shuō)法，息訪率要達(dá)到80%。政府引導(dǎo)的方向非常明確---“解決問(wèn)題”

而據(jù)陳國(guó)強(qiáng)介紹，沈陽(yáng)市正在醞釀各區(qū)信訪局長(zhǎng)高配，區(qū)信訪局長(zhǎng)上調(diào)為副區(qū)級(jí)。身為沈陽(yáng)市信訪局長(zhǎng)的陳國(guó)強(qiáng)，正兼任沈陽(yáng)市委副秘書(shū)長(zhǎng)一職。

“這里就是終點(diǎn)站”

沈陽(yáng)市信訪大廳里，掛滿了350多面錦旗，這都是近一年來(lái)當(dāng)?shù)厣显L群眾送來(lái)的。信訪局甚至為此編了一本錦旗集。

“關(guān)鍵就在于信訪部門(mén)解決不解決問(wèn)題。”陳國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，收獲這么多錦旗幾乎是一種必然，因?yàn)樯蜿?yáng)市信訪局是百姓信訪問(wèn)題的終點(diǎn)站。

在以往的信訪接待模式中，往往是群眾來(lái)反映，信訪部門(mén)只能不斷轉(zhuǎn)交?！安晦D(zhuǎn)不行，回答不了。信訪反映的問(wèn)題非常廣泛，我們也只能學(xué)個(gè)皮毛。真正遇到專業(yè)問(wèn)題，只有幾個(gè)人懂?！蓖鹾闊o(wú)奈地表示，最終只能反復(fù)轉(zhuǎn)交相關(guān)單位，但常常不了了之，群眾又反復(fù)上訪，如此，陷入“拉大鋸”式的循環(huán)。

在2008年以前，沈陽(yáng)市群眾到各級(jí)部門(mén)的上訪量，每年都在16萬(wàn)人次左右。進(jìn)京訪、進(jìn)京非正常訪居高不下，占遼寧省的40%以上。特別是全國(guó)兩會(huì)期間的進(jìn)京訪，沈陽(yáng)連續(xù)多年位居遼寧第一。

“而當(dāng)各行政部門(mén)的專業(yè)人員進(jìn)入大廳后，只要是自己職責(zé)范圍之內(nèi)，對(duì)相關(guān)政策明確的，現(xiàn)場(chǎng)就可以代表本部門(mén)，給老百姓直接答復(fù)、做出處理?！蓖鹾檎f(shuō)，曾經(jīng)定位于“秘書(shū)機(jī)構(gòu)”的信訪局，現(xiàn)在被賦予了“直接解決問(wèn)題”的權(quán)力。

在沈陽(yáng)上訪4年的“基業(yè)百花園”案，被認(rèn)為是信訪局“集中用權(quán)，就地解決”問(wèn)題的典型。

“這是一個(gè)涉及800多戶老百姓的案子，核心問(wèn)題是，老百姓買了商品房后，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商違規(guī)建設(shè)，超面積或改規(guī)劃，規(guī)劃部門(mén)驗(yàn)收時(shí)，按照規(guī)定沒(méi)有給予辦理房產(chǎn)證?！必?fù)責(zé)該案的信訪局區(qū)縣指導(dǎo)辦公室主任高大鵬告訴《望東方周刊》

4年多一直拿不到房產(chǎn)證的老百姓，最后只能上訪。雖然沈陽(yáng)市對(duì)此專門(mén)整治過(guò)一陣，但收效甚微。發(fā)放房產(chǎn)證這一根本問(wèn)題始終未能解決。而這800多戶居民也因此無(wú)法遷入戶籍，子女無(wú)法入學(xué)，甚至連房屋也無(wú)法買賣。

“老百姓買房，手續(xù)是合法的，不給辦房證，老百姓上訪有道理，問(wèn)題出在開(kāi)發(fā)商身上?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō)，辦法只有一個(gè)，就是先給老百姓辦房證，再成立一個(gè)工作組，專門(mén)追究開(kāi)發(fā)商的責(zé)任。這種“一邊辦證、一邊追責(zé)”的模式，得到了沈陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。

信訪大廳迅速成立了工作組，房產(chǎn)、規(guī)劃、公安局、法院、信訪等15個(gè)部門(mén)全部參與。曾經(jīng)做過(guò)紀(jì)委書(shū)記的陳國(guó)強(qiáng)非常熟悉辦案程序，一套針對(duì)開(kāi)發(fā)商的方案悄然鋪開(kāi)。

借由沈陽(yáng)市公安局，信訪局傳喚了身為市人大代表的開(kāi)發(fā)商，在其被傳喚的12小時(shí)之內(nèi)，沈陽(yáng)市國(guó)稅、地稅及審計(jì)部門(mén)連夜調(diào)來(lái)賬目，發(fā)現(xiàn)了該開(kāi)發(fā)商偷稅漏稅數(shù)百萬(wàn)元的線索。隨后公安局對(duì)其正式批捕，檢察院、法院也同時(shí)介入。

“信訪局的領(lǐng)導(dǎo)還是有魄力，敢承擔(dān)的?！鄙蜿?yáng)市公安局刑警支隊(duì)專案隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)李悅感慨道。作為公安局派駐信訪大廳的掛職干部，李悅知道如果按照常規(guī)做法，開(kāi)發(fā)商早就逃之夭夭了。

如今，這個(gè)案件已經(jīng)到了法院起訴階段。據(jù)說(shuō)，這是全國(guó)第一個(gè)因?yàn)闆](méi)辦房證被抓的開(kāi)發(fā)商?！斑@對(duì)整個(gè)沈陽(yáng)市開(kāi)發(fā)商是一個(gè)很大的震動(dòng)，那些拖延辦理房產(chǎn)證的開(kāi)發(fā)商們，開(kāi)始主動(dòng)到房產(chǎn)局補(bǔ)齊手續(xù)。

“唯一的問(wèn)題是，風(fēng)險(xiǎn)基本是轉(zhuǎn)嫁給了我們?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō)，類似案件在沈陽(yáng)相當(dāng)普遍，而為了謹(jǐn)慎起見(jiàn)，房產(chǎn)局發(fā)放房產(chǎn)證，都需要一張陳國(guó)強(qiáng)簽字的單子，也就是說(shuō)房子如果出現(xiàn)規(guī)劃問(wèn)題，信訪局需要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。

“畫(huà)個(gè)圈，有理也不行”

陳國(guó)強(qiáng)愿意擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。

“以前大部分信訪都是針對(duì)行政問(wèn)題的，而現(xiàn)在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化，勞資糾紛越來(lái)越凸顯。”他認(rèn)為，雖然許多問(wèn)題本應(yīng)由法院處理，但由于成本太大，加上百姓相信信訪，“在咱們這么一個(gè)體制內(nèi)，作為政府就不能不管。

而沈陽(yáng)市19個(gè)單位專業(yè)骨干的進(jìn)駐，給了信訪局足夠的解決問(wèn)題的能力。

在中央提出“慎重使用警力”的意見(jiàn)后，不少基層一時(shí)無(wú)所適從，甚至由于沒(méi)有警方的保護(hù)，有的法院對(duì)某些案件遲遲不敢判決。但在沈陽(yáng)市信訪大廳，沈陽(yáng)市公安局派駐了大約19名干警維護(hù)信訪秩序。

對(duì)于纏訪鬧訪、甚至采用極端手段滋事的情況，公安局都會(huì)果斷出擊。尤其是對(duì)于群體性上訪，按照規(guī)定，大規(guī)模群體上訪需要選出5人代表介紹情況，在沈陽(yáng)市信訪大廳，如果發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定、甚至挑釁鬧事的行為，第一次警告，第二次就會(huì)被拘留。

“有個(gè)圈圈在這里，不按照這個(gè)規(guī)定來(lái)，有理也不行?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō)。他所說(shuō)的“圈圈在這是信訪條例等相關(guān)法規(guī)。

而在沈陽(yáng)市沈河區(qū)信訪局，專門(mén)有一個(gè)派出所派駐，有7名干警，依法治訪。

借助信訪大廳這一平臺(tái)，沈陽(yáng)市大量的信訪問(wèn)題被及時(shí)解決在基層。截至今年4月底，該市信訪的一次性化解率達(dá)到88.3%，沈陽(yáng)市進(jìn)京訪的人數(shù)大幅下降，去年正常進(jìn)京上訪人數(shù)下降72%，非正常訪下降了73%。去年奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間，進(jìn)京非正常訪為零，今年全國(guó)兩會(huì)期間，沈陽(yáng)無(wú)一人進(jìn)京上訪。

“2008年以前，我們信訪局是這里批評(píng)、那里通報(bào)，現(xiàn)在我們信訪問(wèn)題在遼寧省排末兩位，可以挺起腰板，硬氣地說(shuō)話。”李樹(shù)斌說(shuō)。

要是能把信訪干黃了，就好了

沈陽(yáng)市沈河區(qū)信訪局，是這次沈陽(yáng)市信訪模式變革的一個(gè)標(biāo)本。早在2004年，沈河區(qū)就建設(shè)了信訪大廳，包括司法建議權(quán)、干部考核權(quán)等一系列職能?！吧蚝幽Ｊ健币踩珖?guó)聞名。

“信訪大廳代表區(qū)委區(qū)政府行使職權(quán)，人力財(cái)力全方位都給到，我還有指揮調(diào)度權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，所以遇到問(wèn)題，我這個(gè)信訪大廳就可以出手?！鄙蚝訁^(qū)信訪局局長(zhǎng)劉秀蘭說(shuō)。

劉秀蘭的職務(wù)現(xiàn)在已經(jīng)屬于高配，她是副區(qū)級(jí)調(diào)研員、區(qū)長(zhǎng)助理，還在沈河區(qū)委擔(dān)任組織部副部長(zhǎng)。而沈河區(qū)信訪局4名常務(wù)副局長(zhǎng)，其中兩名都是正處級(jí)。

沈河區(qū)的信訪改革相當(dāng)超前，比如由他們首創(chuàng)的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，就試圖從源頭上控制、消除不穩(wěn)定因素。其主要意思是，在當(dāng)?shù)卣M(jìn)行重大決策之前，協(xié)助其對(duì)穩(wěn)定問(wèn)題做出充分的考察評(píng)估。

目前這一改革方向在沈陽(yáng)市信訪局也正蹣跚起步。據(jù)沈陽(yáng)市信訪局風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦公室主任梁威介紹，具體評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括：“當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)該建設(shè)項(xiàng)目有無(wú)強(qiáng)烈的反映和要求；重大項(xiàng)目實(shí)施前，是否會(huì)造成其他地區(qū)群眾的相互攀比”等等。

經(jīng)過(guò)一年的摸索，沈陽(yáng)市2008年完成了42個(gè)信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目，而其中4個(gè)規(guī)模較大的動(dòng)拆遷項(xiàng)目，因?yàn)闆](méi)有達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“穩(wěn)定風(fēng)標(biāo)準(zhǔn)，被及時(shí)叫停?！捌渲幸粋€(gè)拆遷對(duì)象是位于沈陽(yáng)黃金地段的教堂，涉及教眾好幾千。”

但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做得并不順利，地方政府的項(xiàng)目與工程來(lái)之不易，不會(huì)輕易接受此類評(píng)估。而且，“我們沒(méi)有那么多精力去做這個(gè)，別人不來(lái)找我們，我們也不好去做。再說(shuō)，這本來(lái)就應(yīng)該是職能部門(mén)在項(xiàng)目啟動(dòng)之前考慮的。”劉秀蘭說(shuō)。

“有問(wèn)題應(yīng)該走法律程序，其實(shí)用不著專門(mén)設(shè)信訪這個(gè)部門(mén)，否則要職能部門(mén)干什么？”劉秀蘭覺(jué)得，“將來(lái)要是能把信訪干黃了，法治社會(huì)就算可以了?！?

(特約撰稿孫陸芳對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))

[責(zé)任編輯：daiyb]

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