地方政府融資風險揭開冰山一角
喬新生
一份標有“特急”字樣的財政部文件近日下發(fā)各個地方財政部門,要求各地堅決制止正在發(fā)生的地方財政擔保向社會公眾集資的行為。短短一年間,地方政府債務風險迅速膨脹,若外部環(huán)境一旦惡化,許多地方政府將不堪重負。
但與以往不同,這一輪地方政府融資行為不是直接設立信托公司,或者直接向銀行融資;而是由地方政府出面設立擔保公司,由擔保公司為企業(yè)籌資,所籌資金用于政府項目。企業(yè)一旦出現(xiàn)危機,受損的只是擔保公司,與地方政府毫無關系。正是這種特殊的金融法律關系,使得地方政府可以從容地應對各類檢查。各種統(tǒng)計數據表明,一些地方政府已采用這種融資方式獲取大量資金,資金鏈條涉及方方面面,已放大了商業(yè)風險。所以,如果沒有央行和銀監(jiān)會的協(xié)助,單靠財政部緊急剎車,實難真正收到效果。
上世紀90年代實行分稅制改革后,為了確保地方財政收入不斷增加,許多地方政府興建開發(fā)區(qū),通過圈地運動吸引海內外資本。由于國務院采取斷然措施,制止盲目圈地,一場災難才沒有發(fā)生??墒?,一些地方政府已從土地開發(fā)中嘗到了甜頭,他們通過“經營城市”,借助于房地產開發(fā)增加財政收入。進入本世紀初,一些地方政府除了繼續(xù)發(fā)展房地產業(yè),還通過興辦地區(qū)性銀行籌集資金。不過,在一些商業(yè)銀行競爭較為激烈的地區(qū),由于地區(qū)性中小銀行普遍缺乏吸取存款的能力,使得地方政府不得不在非銀行金融企業(yè)領域做文章,通過設立財務公司、擔保公司、信托公司,直接或者變相地籌集資金。
此次財政部出臺有關文件,揭開了冰山一角:一些地方政府向不特定的人籌集資金,承諾一定期限內給予出資人貨幣、實物或者股權等豐厚回報。政府設立的擔保公司,對于企業(yè)的債務大包大攬。部分商業(yè)銀行出于部門利益需要,對這種特殊的融資方式睜一只眼閉一只眼,結果導致地方政府的融資規(guī)模越來越大,融資的項目越來越廣泛,而融資的風險越來越難以控制。
我國地方政府與主要商業(yè)銀行之間的關系,是一種非常微妙的關系。我國主要商業(yè)銀行是中央企業(yè),地方政府從商業(yè)銀行獲取貸款,既是商業(yè)性行為,同時也是政策性行為。而一些地方政府正是利用了商業(yè)銀行的特殊地位,不斷地從主要商業(yè)銀行籌集資金,用于地方經濟的發(fā)展。他們通過設立國有擔保公司為企業(yè)提供擔保,這樣“打擦邊球”,事實證明既可以繞開國家現(xiàn)行的法律,同時又可以巧妙地回避財政部的有關檢查。因此,筆者以為,想要真正剎車,應由中國人民銀行通過征信系統(tǒng),清查現(xiàn)有的擔保公司,并且跟蹤調查大宗資金的走向,并在此基礎上制作調查統(tǒng)計報告,供國務院決策參考。因為財政部很難跟蹤調查地方政府通過擔保公司進行的融資行為,也無法詳細分析資金的使用情況。除非地方政府公開參與國有企業(yè)融資活動,財政部很難懲處地方政府間接的違法行為。
為什么地方政府熱衷于融資?
首先,分稅制改革之后,地方政府缺乏正常的融資渠道,他們不得不通過旁門左道獲取發(fā)展資金。其次,地方政府不受節(jié)制的現(xiàn)象非常嚴重。第三,也是最根本的原因,我國現(xiàn)行法律不到位。雖然我國預算法明確規(guī)定,地方政府不得發(fā)行債券;我國擔保法明確規(guī)定,國家機關不得為保證人,但是,地方政府委托他人定向發(fā)行債券、地方政府設立國有企業(yè)從事?lián);顒拥默F(xiàn)象屢見不鮮。此次財政部文件明確規(guī)定“嚴禁違反或者規(guī)避相關法律的規(guī)定,為平臺公司向社會公眾集資等直接或變相提供財政擔?!?,可是,在沒有真正約束地方政府權力的情況下,這樣的規(guī)定究竟具有多少價值,業(yè)內人士不難作出判斷。
我國人民代表大會制度隱含著高度地方自治。地方人民代表大會可以選舉產生政府和司法機關,地方人大和人大常委會可以審議地方政府預算,這就為地方財政自治提供了憲法和法律空間。地方政府完全可以根據本地發(fā)展需要,通過各種方式籌集資金。但是,如果地方財政盲目擴張,導致財政赤字膨脹,那中央政府和司法機關就應當依法追究地方政府負責人的法律責任,當地居民也可以向人民法院提起訴訟,追求政府負責人的法律責任??闪钊诉z憾的是,我國至今尚無這樣的相應法律條款,雖然現(xiàn)行的預算法禁止地方政府發(fā)行債券,擔保法禁止地方政府從事?lián)P袨?,但是,曾經出現(xiàn)過的信托投資公司和現(xiàn)在普遍存在的國有擔保公司已充分說明,現(xiàn)行的法律制度設計還有大漏洞。而只有從源頭控制行政機關及其負責人的權力,中國的財政體制才能真正理順。
相關專題:銀行業(yè)防控地方融資平臺風險
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