2010年03月02日 00:00
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：賈海峰

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賈海峰

地方“高負(fù)債”問題將面臨一次全面清理。

一位地方建設(shè)部門負(fù)責(zé)人向記者透露，國(guó)務(wù)院將出“重拳”整頓地方高負(fù)債問題。而據(jù)其提供的資訊，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已初步擬定了一份關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)和融資管理問題的文件(意見征求稿)，正在收集部分地方政府和有關(guān)部委的意見反饋。

該意見征求稿中提出對(duì)現(xiàn)有的負(fù)債規(guī)模、結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面清理；考慮允許省級(jí)政府發(fā)行地方債等途徑來獲得合理的地方發(fā)展資金；僅具有融資功能的地方融資平臺(tái)，未來將面臨關(guān)閉。而傳統(tǒng)的“城投公司”也將面臨轉(zhuǎn)制，吸收民間資金進(jìn)入，充實(shí)資本金等問題。

2月25日前后，18個(gè)主要省區(qū)市主要負(fù)責(zé)人被召集到北京，就上述征求意見稿內(nèi)容進(jìn)行意見匯集。

建立地方負(fù)債指標(biāo)

上述地方建設(shè)部分負(fù)責(zé)人表示，2月22日，該省接到了財(cái)政部轉(zhuǎn)來的上述意見征求稿內(nèi)容。因?yàn)?月25日要舉行18省區(qū)市負(fù)責(zé)人的座談會(huì)，此文件作為省政府向省里有關(guān)部門征求意見的內(nèi)容轉(zhuǎn)發(fā)。

此前的2月19日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出，要盡快出臺(tái)制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

上述地方人士稱，該意見征求稿中強(qiáng)調(diào)，地方融資平臺(tái)在擴(kuò)大內(nèi)需等保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是也存在地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大、償債風(fēng)險(xiǎn)加大、融資舉債等行為運(yùn)作不規(guī)范的問題。

據(jù)其稱，文件顯示要建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方債務(wù)管理體制和融資平臺(tái)的融資體制。既保證地方發(fā)展的合理融資需要，發(fā)揮地方政府通過舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，同時(shí)又有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

因而在近期，將由財(cái)政部牽頭在全國(guó)進(jìn)行一次大規(guī)模的地方負(fù)債、融資平臺(tái)舉債全面的清理。政府融資平臺(tái)公司與政府直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)，都在這次清查之列。

在摸清地方負(fù)債和融資平臺(tái)負(fù)債情況下，將進(jìn)行分類處理：將地方政府負(fù)債和融資平臺(tái)負(fù)債分類處理，存量負(fù)債和新增負(fù)債分類處理。

上述地方建設(shè)部門有關(guān)人士透露，文件中有內(nèi)容要求強(qiáng)化地方政府及其融資平臺(tái)的負(fù)債責(zé)任。地方政府及其融資平臺(tái)不得違規(guī)擔(dān)保舉債；銀行等金融機(jī)構(gòu)不得違規(guī)發(fā)放貸款；債務(wù)人責(zé)任和債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)不得轉(zhuǎn)嫁等。

據(jù)江蘇省財(cái)政廳透露消息，2010年元旦剛過，其就收到了財(cái)政部等部門發(fā)來的“政府負(fù)債調(diào)查表”

這種調(diào)查還需要防范地方政府趁機(jī)“搭車”的風(fēng)險(xiǎn)，一位接近財(cái)政部的人士向記者表示，由于地方城投公司等融資平臺(tái)的負(fù)債進(jìn)行清查核實(shí)后，將重新界定，能界定為政府負(fù)債的，今后將統(tǒng)一納入財(cái)政負(fù)債，由政府財(cái)政償還。

為此，在中央準(zhǔn)備對(duì)地方負(fù)債問題大動(dòng)手術(shù)之時(shí)，一些銀行不但沒有停止對(duì)地方融資平臺(tái)放貸，反而加快了放貸節(jié)奏，準(zhǔn)備搭上政府負(fù)債的末班車。其中，不僅有股份制商業(yè)銀行，也有政策性金融機(jī)構(gòu)。

上述接近財(cái)政部人士指出，對(duì)于地方負(fù)債進(jìn)行清查時(shí)，要采取分類核實(shí)的辦法：地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的事業(yè)單位負(fù)債情況；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉債，依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，以及項(xiàng)目自身穩(wěn)定收入并依靠自身償還的債務(wù)項(xiàng)目；融資平臺(tái)公司因承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)舉債。

上述清理核實(shí)工作將由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門開展，清理核實(shí)完畢后，將建立地方政府及其融資平臺(tái)債務(wù)管理信息系統(tǒng)，會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。

該接近財(cái)政部的人士表示，清查核實(shí)債務(wù)的最終目的將是建立公開透明的地方債務(wù)體系，使地方債務(wù)集中管理，實(shí)現(xiàn)“一家負(fù)責(zé)”

記者了解到，在這次全面清查之后，地方政府負(fù)債管理體系還將建立“債務(wù)率”(債務(wù)余額占綜合財(cái)力的比例)、“新增債務(wù)率”等地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)和體制。

醞釀放行省級(jí)發(fā)債

該地方人士提供的資訊顯示，對(duì)地方負(fù)債和融資工作體制進(jìn)行改革后，將采取舉債審批制度。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，可以在批準(zhǔn)額度內(nèi)由省級(jí)政府發(fā)行地方債，市縣政府不得發(fā)行，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級(jí)安排發(fā)行額度中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

對(duì)于經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、財(cái)政專項(xiàng)收入為主要收入來源的事業(yè)單位，如供水、供暖、供氣等單位的發(fā)債問題，由財(cái)政部研究具體管理辦法。計(jì)劃單列市的發(fā)債管理工作，視同省級(jí)政府管理。

此前的預(yù)算法修改中，已經(jīng)對(duì)地方發(fā)行公債留下了伏筆，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以批準(zhǔn)地方政府發(fā)行地方債。2009年發(fā)行的2000億元地方債，仍然采取了由中央代發(fā)的辦法。

上述接近財(cái)政部的人士也表示，放行省級(jí)政府發(fā)行地方債，或?qū)⑹俏磥淼胤絺鶆?wù)和融資平臺(tái)管理的一大考慮方向和重點(diǎn)。地方政府的“一級(jí)政府、一級(jí)債權(quán)”的債務(wù)管理體制，將從根本上解決地方政府過度舉債、模糊舉債等問題。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康日前撰文指出，地方高負(fù)債的治本之策在于“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”，在實(shí)行地方債務(wù)透明化的前提下，允許地方合理舉債。

而允許省級(jí)政府發(fā)行地方債將是給地方政府處理存量債務(wù)開的主要“前門”，不過部分地方人士對(duì)此有些擔(dān)憂。

某地方城投公司負(fù)責(zé)人表示，如果取消地市級(jí)政府的舉債權(quán)力，由省級(jí)政府統(tǒng)籌舉債、分配舉債資金，可能面臨計(jì)劃性管理過嚴(yán)、舉債融資不能滿足發(fā)展需要等問題。

更重要的是，地方舉債將實(shí)行“審批制”。國(guó)務(wù)院將根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方負(fù)債情況以及其他資源條件因素進(jìn)行審批。一般情況下，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省份可能獲得的舉債額度越大，但恰恰是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更需要政府舉債來籌措發(fā)展建設(shè)資金。

上述接近財(cái)政部的人士說，新的舉債“審批制”下，必然要通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)舉債的信用度。但是，由此帶來的中央轉(zhuǎn)移支付資金管理、分配問題，將是一個(gè)新課題，同時(shí)制約著地方舉債的實(shí)際實(shí)現(xiàn)程度。

而目前龐大的地方負(fù)債規(guī)模，也可能會(huì)決定省級(jí)政府發(fā)債一定時(shí)期內(nèi)要以“借新還舊”為主。據(jù)有關(guān)報(bào)道，地方融資平臺(tái)約8000個(gè)，總負(fù)債在5萬億元左右。而本次清查核實(shí)，將BT項(xiàng)目等地方政府隱性負(fù)債也要計(jì)算在內(nèi)，其總負(fù)債規(guī)模會(huì)更大。

上述接近財(cái)政部人士表示，省級(jí)政府發(fā)行地方債放行后，剛開始肯定要通過發(fā)行長(zhǎng)期債來改變目前短期債過多的地方政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，地方地市政府會(huì)面臨短期內(nèi)缺乏融資的問題。因此，如何實(shí)現(xiàn)好發(fā)債和償債的關(guān)系，將是地方負(fù)債體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

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