馬蔚華：關于完善擔保物權登記制度的提案

2010年03月03日 22:19
來源：鳳凰網財經作者：馬蔚華

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關于完善擔保物權登記制度的提案

全國政協(xié)委員招商銀行行長馬蔚華

[提案摘要]

擔保物權登記是物權變動的主要公示形式，對交易安全和社會財產秩序影響甚大。《物權法》規(guī)定我國對不動產實行統(tǒng)一登記制度，并對擔保物權的登記機構和基本登記要求進行了規(guī)范，但實踐中，就不同的擔保物權仍然不同程度地存在登記規(guī)則內容過于原則、操作性不強，登記機構管理混亂、職責不清，登記收費標準不一等問題，嚴重影響了物的效用發(fā)揮以及權利人對物的權利的行使，一定程度上也弱化了《物權法》調整涉及有形財產的民事關系的效果。從這個意義上來講，完善擔保物權登記制度十分必要，勢在必行。針對此情況，本委員特提出完善擔保物權登記制度的相應建議。

一、背景及問題

我國《物權法》的實施對于我國社會經濟活動中涉及有形財產的法律關系的規(guī)范化、正當權利人的財產保護，減少產權糾紛，有著積極意義，從民法角度為發(fā)展社會主義市場經濟提供了重要的法制保障。但《物權法》是民事法律領域的基本法之一，主要就涉及物權的基本原則和規(guī)范進行明確，而這些基本原則和規(guī)范要在現(xiàn)實生活中獲得有效貫徹執(zhí)行，還需要相應的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章等不同層級的規(guī)定就操作環(huán)節(jié)、訴訟環(huán)節(jié)的各類問題進行詳細規(guī)范，只有在配套的規(guī)范完整、詳盡的前提下，《物權法》的效用才能得到最大限度的發(fā)揮。

就本提案擬探討的擔保物權登記制度而言，盡管《物權法》確立了不動產統(tǒng)一登記制度，并對擔保物權的登記機構和基本登記要求進行了規(guī)范，但實踐中，就不同的擔保物權仍然不同程度地存在登記規(guī)則內容過于原則、操作性不強，登記機構管理混亂、職責不清，登記收費標準不一等問題，嚴重影響了物的效用發(fā)揮以及權利人對物的權利的行使，一定程度上也弱化了《物權法》調整涉及有形財產的民事關系的效果。

據(jù)本委員所了解的情況，目前我國擔保物權登記制度存在的問題主要有：

(一)登記機關不統(tǒng)一

在不動產物權登記方面，主要是土地和房產登記機關不統(tǒng)一。我國《土地登記辦法》規(guī)定縣級以上人民政府國土資源行政主管部門負責土地抵押登記；《房屋登記辦法》規(guī)定直轄市、市、縣人民政府建設(房地產)主管部門或者其設置的負責房屋登記工作的機構負責房屋抵押登記。實踐中，同為房地產抵押登記各地機構設置卻不盡相同。如廣州、深圳、上海等城市辦理房地產抵押登記統(tǒng)一在國土資源和房產管理局(或房產交易中心)，但有部分城市辦理房產抵押登記和辦理土地抵押登記仍然需要在不同的機構辦理，這在一定程度上增加了房地產抵押登記的辦事環(huán)節(jié)和交易成本，一旦出現(xiàn)房、地分別抵押給不同債權人的情形，很容易發(fā)生權利爭議和糾紛。

就權利質押而言，《物權法》采取的是主管機構負責登記的制度，也就是說，不同的權利在依法辦理質押登記時，由相應的主管機構負責登記。該制度有利于將質押登記作為普通登記或管理體制的組成部分，納入相關主管機構管轄范圍，但另一方面，由于需要登記的內容差異較大，且各地登記電子化程度差異較大，在主管機構職責邊界較為模糊，或在某些登記領域未形成全國統(tǒng)一的登記規(guī)則的情況下，當事人較難準確把握登記的具體要求。以公路收費權質押為例，在依物權法》出臺之前，通常是在公路交通主管部門辦理登記；《物權法》出臺后，公路收費權可作為應收帳款質押在信貸征信機構辦理登記，但也有部分地區(qū)公路交通主管部門仍然受理公路收費權質押登記，而言，金融機構為了盡最大可能保障自身合法權益，不得不選擇同時在信貸征信機構和公路交通主管部門辦理登記，這人為地增加了當事人的交易成本。

(二)登記流程和要求存在缺位或不統(tǒng)一、不合理的問題

在擔保物權的登記制度方面，我國已分別出臺了涉及房地產、動產、知識產權、應收帳款、記帳式國債、股權等的各類規(guī)章制度規(guī)范擔保物權登記。但仍有部分需要登記的擔保物權在登記制度方面存在缺位現(xiàn)象，例如理財產品的質押登記尚未明確等。

而上述已經確立的擔保物權登記制度，對于登記流程和要求的規(guī)定仍然不同程度地存在過于原則，操作性不強的情況。部分地區(qū)的登記主管機構過分強調其自身的行政管理職能，未充分尊重和適用私法領域的當事人意思自治原則。例如，有的地方登記機構對于抵押登記主合同的要求過于呆板，限定于特定名稱，而不注重實質內容，導致銀行業(yè)務中被普遍使用的一些主合同得不到應有的認可；有的機械理解《擔保法》關于“抵押人所擔保的債權不得超出其抵押物的價值”規(guī)定仍對于債權額大于抵押物價值的情況不予辦理抵押登記；有的要求當事人必須明確約定抵押期限；有的在辦理最高額抵押登記時，拒絕《授信協(xié)議》(而要求提供借款合同)作為主合同，拒絕接受后續(xù)主合同的備案等等。

(三)登記收費制度不清晰、不完整

一方面，目前我國尚未形成統(tǒng)一、完整的擔保物權登記收費制度，現(xiàn)有的登記收費規(guī)定散見于國家及地方各登記主管機構的相關管理辦法、規(guī)定散通知等規(guī)范性文件中；另一方面，在登記收費的執(zhí)行層面，仍然存在混亂狀態(tài)。以房地產抵押登記為例，我們在不同的城市和地區(qū)辦理房地產抵押登記時，分別遇到過按件收費、按標的額收費、按貸款金額收費等不同的收費要求。而根據(jù)《物權法》規(guī)定散按標的額收貸款額、不動產面積收費均是不合法的，從規(guī)范管理、節(jié)省成本的角度來看，這一現(xiàn)狀有待盡快改進。

(四)不動產擔保登記制度效力層級低

《物權法》規(guī)定“統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。我國目前施行的《土地登記辦法》和登房屋登記辦法》皆為部門規(guī)章性質，效力層級比較低，與《物權法》的規(guī)定存在沖突。

二、建議及理由

綜上，本委員認為，我國有必要盡快完善擔保物權登記制度。茲從以下幾個方面提出相關建議：

(一)按照“統(tǒng)一、方便、高效、合理”的原則，進一步明確擔保物權登記管理機構，并厘清各登記機構的登記職責。就房地產抵押登記而言，應當在全國范圍內明確統(tǒng)一的土地和房產抵押登記機構，杜絕房、地抵押登記在不同機構的做法。就權利質押而言，在遵守《物權法》確立的主管機構登記負責制度的基礎上，進一步明確各類權利質押登記主管機構。同時為了確保登記的公示效力，應明確登記機構的唯一性，即一種權利只需在一個主管機構登記即可，無須多頭登記。

(二)盡快解決部分擔保物權登記制度缺位的問題。對于尚未制定具體登記管理制度，應由相應的主管機構結合實際情況，在《物權法》確立的法律框架內制定登記管理規(guī)定。

(三)完善擔保物權登記制度的具體操作性要求。

(1)明確登記機構的分層管理。一般可按屬地原則由不同級別的登記機構負責不同轄區(qū)的登記管理。

(2)明確具體的登記流程。本著方便當事人、維護當事人合法權益的原則，就當事人需要提供的資料、具體的登記記載事項、登記檔案的管理、辦理登記的時限等進行詳細而具有可操作性的規(guī)定。在確定流程時，有必要適當限制登記機構的自由裁量權，強調登記機構有效履行登記職責的義務，不得在法定要求之外任意添加不必要的登記要求，以實現(xiàn)方便登記的目的。

(3)明確具體的收費標準。建議統(tǒng)一實行按件收費的原則，同時該等收費原則應統(tǒng)一適用于全國各地區(qū)，最大限度地杜絕地方登記機構亂收費或隨意變更收費規(guī)則的做法，以降低成本，促進交易。

(四)在登記制度中明確最高額抵/質押的特殊安排。由于最高額抵/質押是對一定期間連續(xù)發(fā)生的債權提供的擔保，在當事人提供的材料方面應適當放寬要求，允許當事人在抵押期間補充提交主合同進行備案登記，或允許當事人無須提交主合同；在主債權金額登記方面根據(jù)當事人的意愿明確“最高債權額”的含義；對最高額債權設立前已存在的債權轉入最高額抵/質押擔保范圍、最高額抵/質押權的轉移等作出規(guī)范。

(五)解決不動產抵押登記規(guī)定效力層次偏低的問題。建議由相關主管機構在現(xiàn)行的《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》基礎上，結合近年來房地產登記的實踐情況，制定統(tǒng)一的房地產登記管理辦法，并報國務院批準后以行政法規(guī)的形式下發(fā)全國遵照執(zhí)行。