農(nóng)發(fā)行改革有望年內(nèi)啟動

2010年03月13日 04:10
來源：21世紀經(jīng)濟報道

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鄭智

緊隨中國進出口銀行(下簡稱“進出口銀行()和中國出口信用保險公司(下簡稱“中信保”)改革方案制定之后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(下簡稱“農(nóng)發(fā)行”)的改革有望今年啟動。

全國政協(xié)委員、農(nóng)發(fā)行行長鄭暉在2010年“兩會”期間接受本報記者獨家專訪時表示，盡管改革方案尚未成型，但已形成一些基本的改革思路，農(nóng)發(fā)行將保持政策性銀行的性質(zhì)不變，強化“支農(nóng)”職能，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務分賬經(jīng)營。

分賬經(jīng)營思路下，農(nóng)發(fā)行改革的一個重大的懸念是，農(nóng)發(fā)行內(nèi)部劃分的準政策性業(yè)務歸屬最終會怎么劃分——歸入政策性業(yè)務可以由財政兜底，而歸入商業(yè)性業(yè)務則要自負盈虧。財政部、央行、銀監(jiān)會目前只將農(nóng)發(fā)行的業(yè)務區(qū)分為政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務，農(nóng)發(fā)行內(nèi)部提的準政策性業(yè)務被算作商業(yè)性業(yè)務。

保持政策性銀行定位

《21世紀》：農(nóng)發(fā)行改革是否已有時間表？改革方案是否形成？

鄭暉：尚無具體時間表，但國務院領(lǐng)導很重視，多次提及，有望今年啟動。改革方案還未成型，但已開展前期調(diào)研，一些基本的改革思路已具雛形，比如保持農(nóng)發(fā)行的政策性銀行定位不變，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務分賬經(jīng)營。按照國務院規(guī)劃，去年主要進行進出口銀行和中信保改革方案的制定，今年有望啟動農(nóng)發(fā)行改革方案的制定。

《21世紀》：改革后農(nóng)發(fā)行職能定位如何？

鄭暉：我認為應該是忠實體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖，以國家信用為基礎，大量籌措、歸集支農(nóng)資金，承擔國家確定的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融業(yè)務，按現(xiàn)代銀行體制機制運作，專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務的農(nóng)業(yè)政策性銀行。農(nóng)發(fā)行不會走國開行那樣的商業(yè)化道路，但也要按照現(xiàn)代銀行的要求去經(jīng)營管理。

《21世紀》：進出口銀行與中信保改革方案中包括了國家注資，農(nóng)發(fā)行是否也需注資？

鄭暉：我認為應該注資。但政策性銀行的注資不應該是一次性的，可形成持續(xù)的資本金補充機制。國有商業(yè)銀行改革，在剝離不良資產(chǎn)和注資之后，一般不需要國家再持續(xù)投入資本金，因為注資之后可以上市融資。但政策性銀行不可能去上市，從國際慣例來看，政策性銀行大都是國家全資持有，并根據(jù)其業(yè)務規(guī)模的擴張不斷增加資本金。

《21世紀》：農(nóng)發(fā)行要不斷向國家要錢？

鄭暉：不完全是這樣，更重要的是要通過此輪改革，形成一系列有助于農(nóng)發(fā)行可持續(xù)健康發(fā)展的體制機制。農(nóng)發(fā)行近幾年一直在推進內(nèi)部改革，但是光有自身改革是不夠的，亟需外部配套改革。

三大機制助力配套改革

《21世紀》：外部配套改革具體是指什么？

鄭暉：首先是建立法制保障。制定《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理條例》或其它法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行性質(zhì)、宗旨、業(yè)務范圍、管理體制、經(jīng)營機制、扶持政策、外部監(jiān)管等，使農(nóng)發(fā)行依法經(jīng)營，監(jiān)管部門依法監(jiān)管。

第二是建立補償機制。實行扶持性貨幣政策與財稅政策。通過財政注資、稅收返還、利潤轉(zhuǎn)增、發(fā)行次級債券等方式補充農(nóng)發(fā)行資本金，減免農(nóng)發(fā)行所得稅與營業(yè)稅，提高稅前風險撥備提取比例，對特殊業(yè)務進行利息補貼等。對于政策性業(yè)務可以不設定資本充足率和撥備覆蓋率監(jiān)管指標。

第三是建立健全激勵約束機制。圍繞促進政府支農(nóng)政策目標的實現(xiàn)、信貸資產(chǎn)安全、國有資產(chǎn)保值增值、銀行經(jīng)營業(yè)績等方面，建立專門適用于農(nóng)業(yè)政策性銀行的監(jiān)管和考核評價體系，將考評結(jié)果同農(nóng)發(fā)行的員工收入、費用安排等掛鉤。

《21世紀》：具體的激勵約束機制是怎樣計劃的？

鄭暉：雖然農(nóng)發(fā)行已就薪酬體制進行了內(nèi)部改革，“活工資”部分(與業(yè)績優(yōu)劣掛鉤)占員工全部工資30%左右，但總體而言，有效的激勵約束機制尚需完善。員工工資總額執(zhí)行的是人力資源和社會保障部的指令性計劃，要增加員工工資非常困難，員工的積極性受到一定影響。此輪改革，應該給農(nóng)發(fā)行一個激勵機制，即經(jīng)營業(yè)績與收入分配掛鉤。

“準政策性業(yè)務”歸屬？

《21世紀》：你提到分賬經(jīng)營，但有觀點認為，在這種機制下，銀行有道德風險，即賺了歸到商業(yè)性業(yè)務(自營業(yè)務)，虧了則千方百計算作政策性業(yè)務，讓財政兜底，你如何看待？

鄭暉：改革方案制定時肯定會嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務，這是最基礎的工作，且這個劃分必須在財政部、央行、銀監(jiān)會間形成共識，經(jīng)得起監(jiān)督和檢查。兩類業(yè)務要分類管理、分賬核算、分別考核。

對政策性業(yè)務設立指令性賬戶，按照“誰交辦，誰補償”原則，事前確立補償機制和內(nèi)容，資金來源要有保障，接受國家有關(guān)部門監(jiān)督、考核。對商業(yè)性業(yè)務設立指導性賬戶，實行市場化管理，資本金規(guī)模和風險撥備執(zhí)行商業(yè)銀行標準，資金來源通過市場融資籌集，接受銀監(jiān)會以資本充足率為核心的審慎監(jiān)管。

《21世紀》：如何分賬還涉及一些技術(shù)上的問題，農(nóng)發(fā)行早就開始分賬經(jīng)營和核算了，請介紹一下目前你們是如何分賬的？

鄭暉：我們將業(yè)務分為政策性業(yè)務、商業(yè)性業(yè)務和介于二者間的準政策性業(yè)務。政策性業(yè)務是指為支持客戶執(zhí)行國家糧棉油宏觀調(diào)控任務而發(fā)放的，政府給予相應利息、費用、損失等補貼的貸款。

準政策性貸款是指為履行農(nóng)業(yè)政策性銀行職能，支持市場化糧棉油收購，促進產(chǎn)銷銜接，維護重要農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場穩(wěn)定，由農(nóng)發(fā)行自主發(fā)放、風險自擔的貸款。

商業(yè)性業(yè)務(自營業(yè)務)是指農(nóng)發(fā)行在國家允許的業(yè)務范圍內(nèi)，由農(nóng)發(fā)行自主決策、自主經(jīng)營(自主選貸)、自擔風險、自負盈虧的業(yè)務。主要是對涉農(nóng)的一些龍頭企業(yè)、加工企業(yè)的貸款，目前也包括對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施的貸款。

《21世紀》：農(nóng)發(fā)行分了三種賬，但在財政部、央行和銀監(jiān)會的統(tǒng)計口徑里，只有政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務兩種分類，沒有準政策性業(yè)務。

鄭暉：監(jiān)管部門及相關(guān)部門把準政策性業(yè)務算作商業(yè)性業(yè)務。但我們希望農(nóng)發(fā)行的改革方案里能接受這一分賬方法，農(nóng)發(fā)行做準政策性業(yè)務也是執(zhí)行政府意志，不是可做可不做的，但農(nóng)發(fā)行承擔了市場風險。財政不兜底，但至少應該給一些補償。

《21世紀》：分賬經(jīng)營及相應激勵約束機制確立后，農(nóng)發(fā)行會不會出現(xiàn)更偏重于商業(yè)性業(yè)務，甚至擠占、挪用政策性業(yè)務資金或者怠慢政策性業(yè)務的情況？

鄭暉：在這個問題上我們始終保持清醒。農(nóng)發(fā)行保持政策性銀行定位不變，就要確保高標準地完成國家交辦的政策性任務，這是立行之本。要確保糧棉油收購信貸資金及時足額供應，重點支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設，擇優(yōu)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

從廣義概念來看，我認為目前農(nóng)發(fā)行做的所有業(yè)務都和“三農(nóng)”有關(guān)，都是國家要重點扶持的，應屬于大的政策性業(yè)務范疇。

籌資方式之辯

《21世紀》：改革后，農(nóng)發(fā)行的籌資方式是否會發(fā)生變化？

鄭暉：將沿用發(fā)行債券為主的方式籌資。

《21世紀》：目前農(nóng)發(fā)行發(fā)行的政策性金融債券享有國家主權(quán)信用評級，有財政支撐，因而發(fā)行成本較低。用這種方式募集到低廉的資金，然后去做商業(yè)性業(yè)務，是否構(gòu)成和商業(yè)銀行的不公平競爭？

鄭暉：農(nóng)發(fā)行自己也有存款業(yè)務，2009年底各類存款余額4419.9億元，比年初增加1390.9億元，增幅達45.9%，存款規(guī)模已經(jīng)與商業(yè)性業(yè)務的規(guī)模大致相當，今后還會大力拓展存款業(yè)務。

《21世紀》：如果用于募集商業(yè)性業(yè)務所需資金而發(fā)行的債券是否就不應該享有財政擔保和主權(quán)信用評級？

鄭暉：債券市場成員把農(nóng)發(fā)行作為一個整體，要對其經(jīng)營狀況、風險管控能力進行評估，債券定價是市場行為，同時要市場對每筆債券做出嚴格的細分不大可能。

農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在的發(fā)債定價水平，不僅僅是因為擁有主權(quán)信用評級，還因為農(nóng)發(fā)行經(jīng)營業(yè)績大幅提升，不良率大幅下降。2009年末，農(nóng)發(fā)行貸款余額14512.6億元，不良貸款率3.61%，同比下降0.19個百分點。經(jīng)營利潤143.7億元，其中賬面利潤31.4億元，同比增幅20.3%。