2010年05月19日 03:10
來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者：劉曉忠

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歐洲債務(wù)危機(jī)風(fēng)起云涌，各界對(duì)于我國地方<!>政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也愈加關(guān)注。而筆者認(rèn)為，關(guān)注地方<!>政府債務(wù)，首先要關(guān)注政府債務(wù)信息的透明機(jī)制。

應(yīng)該說，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國推出的4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃取得了相當(dāng)成效，但同時(shí)，如此巨大的刺激計(jì)劃也使得地方<!>政府的債務(wù)呈現(xiàn)暴漲態(tài)勢(shì)。2008年初坊間估計(jì)的地方<!>政府債務(wù)為1萬多億元，而到目前銀監(jiān)會(huì)確定的2009年底地方<!>政府貸款達(dá)到7.38萬億元。

地方<!>政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大？與銀監(jiān)會(huì)謹(jǐn)慎中透露出緊張不同，國家發(fā)改委表現(xiàn)得較為樂觀。日前發(fā)改委財(cái)政金融司司長徐林表示，地方<!>政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖值得高度關(guān)注，但 “不認(rèn)為這有現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能”

“不認(rèn)為有現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能”應(yīng)該是可信的。畢竟，既然中央政府是地方<!>政府負(fù)債的最后擔(dān)保人，且中國缺乏《地方<!>政府破產(chǎn)法》的立法基礎(chǔ)，因此即便地方<!>政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，也不會(huì)如希臘等“歐豬五國”那樣面臨違約破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。中央政府會(huì)要么壓縮支出提高稅賦，要么赤字貨幣化，從而以通脹形式加以化解。

那么，徐林的樂觀是否能給受驚于歐洲債務(wù)危機(jī)并擔(dān)心地方<!>政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的投資者以慰藉呢？筆者認(rèn)為不能。因?yàn)椴⒉皇钦f有中央政府托底，危機(jī)就不再是危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)也不再是風(fēng)險(xiǎn)了。尤其是，到目前為止，不論發(fā)改委財(cái)政金融司還是其他政府機(jī)構(gòu)，都未能告訴市場一個(gè)精準(zhǔn)的地方<!>政府乃至中國政府整體的負(fù)債規(guī)模和結(jié)構(gòu)，幾乎都是概算。所以問題到底有多大，恐怕還沒有人能夠說得清楚。在此，筆者建議應(yīng)增強(qiáng)地方<!>政府債務(wù)透明度。

只有構(gòu)建起政府(包含地方<!>政府)債務(wù)信息透明機(jī)制，決策層準(zhǔn)確掌握現(xiàn)況，才能作出精準(zhǔn)決策。

當(dāng)前中國至今缺乏一部政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，來推動(dòng)政府財(cái)政收支的信息透明機(jī)制建設(shè)。對(duì)于中央政府來說，市場主要通過每年“兩會(huì)”財(cái)政部的預(yù)算報(bào)告來了解政府財(cái)政收支概況。至于詳細(xì)的收支細(xì)則、現(xiàn)金流狀況和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)特征等，投資者難得其詳，是為“兩會(huì)”政府預(yù)算報(bào)告飽受非議之主要原因。而地方<!>政府的財(cái)政收支信息披露則更不透明。目前地方<!>政府債務(wù)信息更多來自于銀監(jiān)會(huì)，而地方<!>政府是否存在隱性融資平臺(tái)，其負(fù)債規(guī)模多大？地方<!>政府發(fā)行的城投債、中期票據(jù)以及一些地方<!>政府支出白條等的規(guī)模有多大？銀監(jiān)會(huì)的7.38萬億元地方貸款并非地方負(fù)債全貌，根據(jù)法律規(guī)定項(xiàng)目資本金平均20%左右的要求，7.38萬億元貸款存在約1.76萬億元的項(xiàng)目資本金，這些項(xiàng)目資本金要么是土地或項(xiàng)目收益權(quán)折現(xiàn)，要么是地方融資債券，具有收益不確定性和債務(wù)性。

顯然，由于缺乏足夠的信息透明和強(qiáng)制力的信息披露機(jī)制，導(dǎo)致各界很難判斷地方<!>政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)敞口和風(fēng)險(xiǎn)烈度等。這勢(shì)必影響中央政府的決策。

改變當(dāng)前中央、地方<!>政府的財(cái)政裙帶關(guān)系，促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展，都亟待較高透明度的政府債務(wù)信息透明機(jī)制。當(dāng)前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)修改《預(yù)算法》，允許地方<!>政府發(fā)債，從而堵住地方<!>政府變相負(fù)債的“后門”。然而，由于無法厘清地方<!>政府歷史負(fù)債和穩(wěn)定可信的償還債務(wù)的渠道，市場無法獲取有效信息確定其風(fēng)險(xiǎn)敞口并為其有效定價(jià)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也無法對(duì)此進(jìn)行科學(xué)合理的信用評(píng)級(jí)，地方<!>政府債勢(shì)必變成擔(dān)保增級(jí)的類抵押貸款模式。因此，貿(mào)然放行地方<!>政府發(fā)債，帶有較大的市場破壞性。至于在市場連基礎(chǔ)性債務(wù)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)敞口都無法確定的情況下，證券化現(xiàn)有地方<!>政府債務(wù)，把風(fēng)險(xiǎn)由目前的柜臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)向整個(gè)固定收益市場擴(kuò)散，也需謹(jǐn)慎。

同樣，當(dāng)前中央政府的負(fù)債中并未納入地方<!>政府債務(wù)這一隱性負(fù)債，一定程度上反映當(dāng)前市場對(duì)國債等的風(fēng)險(xiǎn)敞口判斷存在失范，所形成的國債收益率曲線存在風(fēng)險(xiǎn)覆蓋度不足問題。鑒于國債收益率曲線是固定收益市場乃至整個(gè)金融市場的定價(jià)基礎(chǔ)，失范的國債收益率曲線，很容易扭曲整個(gè)市場的定價(jià)，這對(duì)市場的潛在傷害也是不容忽視的。

由此可見，不論是判斷厘清中央、地方<!>政府真實(shí)債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)敞口，還是撇清中央、地方<!>政府債務(wù)裙帶關(guān)系，構(gòu)建政府債務(wù)信息透明機(jī)制都是先決條件。

而要提高債務(wù)信息透明度，一方面應(yīng)加快財(cái)稅制度改革，實(shí)行科學(xué)合理的中央地方稅制結(jié)構(gòu)，使各級(jí)政府都有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入源；另一方面，需制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，構(gòu)建政府資產(chǎn)負(fù)債信息披露的硬約束機(jī)制。同時(shí)，減少并取消政府的建設(shè)型財(cái)政功能，這是導(dǎo)致地方<!>政府高負(fù)債的主要原因。

(作者系第一財(cái)經(jīng)研究院研究員)

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