2010年10月28日 16:49
來源：財經(jīng)國家周刊

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制定五年規(guī)劃是中國政府最重要的公共政策過程，也是實行民主集中制實踐的最好案例

文/胡鞍鋼

中國的發(fā)展成功取決于發(fā)展規(guī)劃的成功，而發(fā)展規(guī)劃的成功取決于決策機制的成功。

2007年黨的十七大報告就明確提出“完善國家規(guī)劃體系”?？梢哉f，制定《“十二五”規(guī)劃綱要》的過程就是一個不斷完善國家規(guī)劃體系的過程，中國五年計劃編制已經(jīng)形成了行之有效的公共決策機制。

盡管這一體系不夠完善，還有不盡人意之處，但是從歷史角度講，可以說是建國以來最好的一個五年規(guī)劃。它繼承了以往歷次規(guī)劃的優(yōu)點，同時也集成創(chuàng)新；從國際視角看，中國的五年規(guī)劃編制是世界上持續(xù)時間最長、涉及人口最多、政策覆蓋范圍最廣的公共政策學習過程。

西方的“主流”學者、“主流”媒體往往將中國視為缺乏民主的威權(quán)(authority)體制國家，視中國為“一黨專政”加“自由市場經(jīng)濟”

不同國家有不同的歷史文化背景，也有不同的制度和體制，因而就會有不同的民主形式和內(nèi)容。世界上有200多個國家和地區(qū)，從來就不會有一個適用于所有國家的民主模式和標準，他們往往各不相同各有所異：既是各有所長，又是各有所短；既是相互借鑒，又是相互競爭。

什么是“中國特色”的民主？那就是民主集中制，它的體現(xiàn)就是政策民主、協(xié)商民主，即政治領(lǐng)導人、各地區(qū)負責人、各類社會英才、專家學者、人民大眾真正參與政策、影響政策的社會主義民主。

從國際比較看，除了文化歷史背景之外，中國的特殊性就在于有十幾億總?cè)丝?，?6個不同民族，有31個省、自治區(qū)和直轄市，還有2個特別行政區(qū)。

在這樣的國情條件下，如何進行社會主義民主政治建設？應該堅持什么樣的民主原則？采取什么樣的民主形式？如何進行決策民主實踐？如何在眾多不同利益集團和人群之間形成公共政策？如何在復雜的黨內(nèi)外、中央與地方之間形成政治共識？這里沒有什么普遍的原理可遵循，也沒有什么成功的經(jīng)驗可照抄，更沒有什么統(tǒng)一的模式可照搬，只能靠中國自己不斷探索、創(chuàng)新。應當說，制定五年規(guī)劃的決策過程，是最具中國特色的公共決策過程，充分體現(xiàn)了民主與集中、分散與統(tǒng)一的有機結(jié)合。

五年規(guī)劃的編制過程本身就是“制度化、規(guī)范化、程序化”和決策“科學性、民主性”的過程。

從制度形式上看，是一個“民主、集中；再民主、再集中”的過程 ；從各方表達意見上看，是一個“發(fā)散、收斂；再發(fā)散、再收斂”的過程；從各方參與角度看，是一個“參與角共識；再參與、再共識”；從形成綱要文本來看，是一個“討論、修改；再討論、再修改”的過程 ；從各方表

這種決策過程是一個典型的政策循環(huán)：前一輪為后一輪奠定基礎，每經(jīng)過一輪，不同意見表達的民主程度和形成政策共識的集中程度都進入更高階段，規(guī)劃文本的質(zhì)量也上一個新的臺階，顯示了極好的學習機制和極強的適應能力。

通過多次反復的民主集中過程，使得五年規(guī)劃既反映了國家戰(zhàn)略意圖，又充分表達了人民群眾的利益訴求；既反映了中央的戰(zhàn)略決策，也充分體現(xiàn)了地方的個性發(fā)展需求。它使得不同利益、不同訴求、不同觀點，相互交流、相互分享、相互妥協(xié)，使之出現(xiàn)一個不斷收斂過程，逐步形成政治共識、政策共識以及社會共識，最后成為一個經(jīng)過法律程序的正式的五年規(guī)劃綱要。

未來，五年規(guī)劃作為中國重大的公共決策過程還需要進一步“三化”：一是制度化，即將五年規(guī)劃納入到法制軌道上，成為我國發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃等重大決策的法律依據(jù)，明確國家發(fā)展總體規(guī)劃等的定位、內(nèi)容，明確制定規(guī)劃、實施規(guī)劃的各類程序。

二是科學化，進一步通過調(diào)查研究、專家咨詢等方式提高規(guī)劃編制的科學性，堅持從實際出發(fā)，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律。

三是民主化，廣泛聽取社會各界的意見，進一步強化公眾的利益表達、偏好表達，使之成為計劃優(yōu)先次序選擇的重要依據(jù)，使規(guī)劃編制進一步成為人民參與決策的過程，成為最大程度凝聚社會共識的過程。

總之，制定五年規(guī)劃是中國政府最重要的公共政策過程，也是實行民主集中制實踐的最好案例。

(作者為清華大學公共管理學院教授，現(xiàn)任中國科學院-清華大學國情研究中心主任)

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