2011年06月28日 06:23
來源：中國青年報 作者：劉世昕

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10.7萬億元，我國省市縣三級地方政府性債務(wù)終于有了一本明白賬。

在今天審計署審計長劉家義向全國人大常委會提交的審計工作報告中，這個首次由官方公布的數(shù)字最值得關(guān)注。

多年來，各級地方政府為了應(yīng)對重大危機(jī)、戰(zhàn)勝特殊困難，以及彌補(bǔ)改善民生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財力不足，通過多種方式舉借了大量債務(wù)。

這些債務(wù)是否合理、規(guī)模到底多大、風(fēng)險狀況如何，以及怎樣償還等一系列問題，不僅成為專家學(xué)者和公眾熱議的話題，也為中央層面所關(guān)注。而一直以來，對地方債總額的猜測，更是從6萬億元到了14萬億元，并且對其作用的評價也褒貶不一。

據(jù)審計署全國地方政府性債務(wù)審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)人員介紹，按照中央的部署，審計署今年上半年派出4.13萬名審計人員，歷時3個月，對187.36萬筆地方政府性債務(wù)逐筆、逐項進(jìn)行了審計。

除了摸清底數(shù)、對債務(wù)進(jìn)行分類外，還計算出目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為52.25%，尚未超出其償債能力。但審計也發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)在“借、管、用、還計等方面還存在諸多不規(guī)范的問題，亟待加強(qiáng)管理。

地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)未超出償還能力

對審計署來說，10.7萬億元這個數(shù)，絕對是經(jīng)得起推敲的。

據(jù)了解，此次審計署動用了4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項”審核的原則，對31個省自治區(qū)直轄市和5個計劃單列市本級及所屬392個市本級、2779個縣級政府的全部政府性債務(wù)情況進(jìn)行審計（云南省盈江縣因地震未納入審計），涉及2.55萬個政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺公司，5個4萬個其他單位，37.38萬個項目，187.36萬筆債務(wù)。

據(jù)介紹，此次審計的范圍，主要是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，但為了摸清地方政府性債務(wù)的全面情況，還對政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的，以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)進(jìn)行了審計。

從審計結(jié)果看，截至2010年年底，全國省市縣三級地方政府，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方綜合財力的比率，為52.25%。如果按照地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計算，債務(wù)率為70.45%。總體看，我國地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超過其償債能力。

在一些專家看來，有了70.45%的這樣一個債務(wù)率指標(biāo)，相當(dāng)于對地方政府性債務(wù)的風(fēng)險度有了更加客觀、準(zhǔn)確的判斷依據(jù)。

審計也發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。由于償債能力不足，一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債，有的地方還出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

如何評價10.7萬億元地方債

近年來，隨著地方債問題浮出水面，專家學(xué)者們對地方債的評價也褒貶不一。審計署全國地方政府性債務(wù)審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)人員介紹，此次大規(guī)模審計的任務(wù)，不僅要摸清地方債的底數(shù)，更重要的是通過審計，全面客觀地摸清地方債資金的使用情況。

這位負(fù)責(zé)人說，分析地方債的利弊，要用歷史、客觀、辯證的眼光。從審計情況看，地方債務(wù)資金在彌補(bǔ)地方財力不足、應(yīng)對危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面功不可沒。

比如，截至2010年年底，地方各級政府投入到交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)等領(lǐng)域的債務(wù)資金達(dá)到59466.89億元，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善，有利于增強(qiáng)“十二五”及今后一段時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的后勁。

還要從多個維度來分析債務(wù)負(fù)擔(dān)。首先，要分清債務(wù)的性質(zhì)。比如，不能把政府負(fù)有擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)簡單地視為政府直接債務(wù)，否則，可能會擴(kuò)大政府債務(wù)的風(fēng)險。

其次，評價債務(wù)負(fù)擔(dān)還要與償債的公共資源聯(lián)系起來看。如果僅簡單地依據(jù)債務(wù)規(guī)模、增長速度等指標(biāo)，無法全面準(zhǔn)確地判斷債務(wù)風(fēng)險程度。只有將債務(wù)余額與政府可支配的公共資源進(jìn)行比對，當(dāng)這些資源不足以償還現(xiàn)有債務(wù)，才意味著產(chǎn)生了債務(wù)危機(jī)。

另外，還要看債務(wù)資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益等，分析債務(wù)舉借與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是否相應(yīng)，是否形成了一種良性循環(huán)。

在學(xué)界也有這樣一種觀點，認(rèn)為當(dāng)前地方債主要是應(yīng)對國際金融危機(jī)產(chǎn)生的。從審計情況看，我國地方政府性債務(wù)并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。截至1996年年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務(wù)。

截至2010年年底，除54個縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。

在2010年年底的地方政府性債務(wù)余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項目續(xù)建的，占51.15%。其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%； 用于續(xù)建以前年度開工項目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%.

審計結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，不能將其片面理解成主要是為應(yīng)對國際金融危機(jī)而產(chǎn)生的。

“借、用、管、還”中的5個問題

在對地方債的審計中，審計人員分析認(rèn)為，目前地方政府性債務(wù)在借、管、用、還等方面還存在5個方面不規(guī)范的問題。

首先是舉債融資缺乏規(guī)范。目前，我國現(xiàn)有的規(guī)定并未賦予地方政府舉債權(quán)，所以，中央層面對地方政府的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債，舉債程序不夠透明，還有違規(guī)提供擔(dān)保等問題。

其次是舉債未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。目前，大部分地方性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，一些地方政府未出臺債務(wù)管理規(guī)定，也未建立起還貸準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險預(yù)警控制機(jī)制，特別是一些縣市政府債務(wù)管理制度不健全，還存在債務(wù)底數(shù)不清，償債責(zé)任未落實等問題。

第三，部分債務(wù)資金未及時安排使用。債務(wù)資金未及時安排使用并發(fā)揮效益，主要是因為一些地方舉債存在盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準(zhǔn)備不充分，還有的因擔(dān)心銀根緊縮而為項目超前融資等。

第四，舉借、管理和使用不夠規(guī)范。一些地方以虛假或不合法的抵押物等方式舉債，有的將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場或修建樓堂館所，有的甚至投入到低水平重復(fù)建設(shè)項目等。

另外，地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范，一些融資平臺公司存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次過多，鏈條長、資本金到位率低等問題，盈利能力較弱，2010年度有1734家出現(xiàn)虧損，占全國融資平臺公司總量的26%。

“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”

盡管10.7萬億元的地方債尚在地方財力償還范圍內(nèi)，但也有一些地方債務(wù)率較高。為此，審計報告提出，“按誰舉債、誰負(fù)責(zé)的原則，穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)”

對存量債務(wù)，審計署建議，對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要由項目自身收益來償還；對無收益公益性項目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，有計劃地通過預(yù)算安排落實償債資金；對債務(wù)風(fēng)險和償債壓力加大的，各級政府應(yīng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

對問題突出的地方融資平臺公司的問題，審計署建議，要清理規(guī)范融資平臺公司，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；切實處理好新建項目融資問題，積極通過財政預(yù)算或市場化方式解決在建項目資金來源，防止盲目鋪攤子，上項目和半拉子工程。

審計署還建議，更重要的是國家應(yīng)該建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控。其中包括，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，并納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。對政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管和用、還建等情況作為考核地方績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債，提高資金使用績效。

據(jù)介紹，今后，審計署將按照中央的部署和《審計法》的相關(guān)規(guī)定，將地方政府性債務(wù)審計與地方財政收支、地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有機(jī)結(jié)合起來，繼續(xù)組織對地方政府性債務(wù)實行動態(tài)化、常態(tài)化的審計監(jiān)督。

本報北京6月27日電

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