國(guó)庫(kù)的秘密

2012年03月09日 22:35
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 作者：席斯

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在全國(guó)兩會(huì)上，每個(gè)代表都拿到了一份2012年政府預(yù)算報(bào)告，事實(shí)上，這份報(bào)告包含了政府的三份預(yù)算，即公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，三份預(yù)算的總和反映了全國(guó)各級(jí)政府每年收入和支出的總體情況。

3月 14日，大會(huì)將表決通過(guò)預(yù)算報(bào)告，自此這一關(guān)乎民生大眾的2012國(guó)家賬本才算是開(kāi)始真正花錢(qián)——國(guó)庫(kù)將逐筆劃撥全年的各種公共建設(shè)、教育醫(yī)療、買(mǎi)車(chē)蓋樓的錢(qián)。

每個(gè)國(guó)家都有自己的國(guó)庫(kù)，在渣打銀行大中華區(qū)主管王志浩看來(lái)，國(guó)庫(kù)應(yīng)該是具有流動(dòng)性功能的賬戶，理論上國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額越少越有效率。

也由此，王志浩評(píng)價(jià)中國(guó)的國(guó)庫(kù)更像是一個(gè)儲(chǔ)蓄賬戶，2011年全年國(guó)庫(kù)存款余額始終保持在3萬(wàn)億左右。

這些數(shù)目巨大的國(guó)庫(kù)余額部分來(lái)源于每年政府的超收收入——這已經(jīng)成為中國(guó)財(cái)政的一大特色。中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)認(rèn)為，對(duì)超收收入絕對(duì)應(yīng)該從負(fù)面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

看起來(lái)，余額、超收，還有接下來(lái)寫(xiě)到的理財(cái)，他們都是幫助了解中國(guó)國(guó)庫(kù)的一些關(guān)鍵詞。但事實(shí)上除了這些，連學(xué)者們都不愿意多談國(guó)庫(kù)，因?yàn)閯冮_(kāi)國(guó)庫(kù)并不是一件容易的事。

3萬(wàn)億余額

國(guó)庫(kù)也稱國(guó)家金庫(kù)，但并不是很多人想象中那樣存放著成捆的人民幣和堆積如山的黃金。

現(xiàn)代國(guó)庫(kù)其實(shí)是在國(guó)家中央銀行開(kāi)設(shè)的一個(gè)政府存款賬戶，如果你打印一張明細(xì)表，它記錄了賬戶每天進(jìn)出龐大的資金，最后還會(huì)顯示結(jié)余，與每個(gè)普通人或者企業(yè)在銀行開(kāi)立的賬戶很相似。

在央行的資產(chǎn)負(fù)債表中看到的政府存款，即是國(guó)庫(kù)在一個(gè)時(shí)點(diǎn)上的余額。2011年每個(gè)月中國(guó)國(guó)庫(kù)的月底余額始終保持在3萬(wàn)億左右，這更像是一個(gè)儲(chǔ)蓄賬戶。

但按照渣打銀行大中華區(qū)主管王志浩的理解，國(guó)庫(kù)應(yīng)該是具有流動(dòng)性功能的賬戶，理論上國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額越少越有效率。他表示，以美國(guó)為例，國(guó)庫(kù)部門(mén)會(huì)有一系列的對(duì)收入的判斷工作，每天進(jìn)行跟蹤，根據(jù)收支差額，計(jì)算需要發(fā)行多少國(guó)債，如果某一段時(shí)間收入情況好轉(zhuǎn)，則減少發(fā)國(guó)債規(guī)模，收入有所下降，則增加國(guó)債，這些都是實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和調(diào)整的。

在他看來(lái)，大部分國(guó)家政府國(guó)庫(kù)里都沒(méi)有那么多的錢(qián)，其實(shí)國(guó)庫(kù)的存款越少越好，說(shuō)明資金有效益，也沒(méi)有向納稅人多收。

各級(jí)政府也有自己的國(guó)庫(kù)，中國(guó)目前有1個(gè)中央國(guó)庫(kù)，30個(gè)地方國(guó)庫(kù)分庫(kù)，49個(gè)中心支庫(kù)和513個(gè)市縣支庫(kù)，中央和地方國(guó)庫(kù)之間通過(guò)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行上解收入和劃撥資金。

按照規(guī)定，每一年的預(yù)算收入最終都應(yīng)該進(jìn)入國(guó)庫(kù)。財(cái)政部新聞發(fā)言人戴柏華表示，目前所有收入納入預(yù)算管理，國(guó)庫(kù)集中了稅收收入、非稅收入、基金收入和央企紅利上繳收入，而非稅收入等部分收入則通過(guò)中央財(cái)政匯繳專戶(即財(cái)政專戶)等過(guò)渡賬戶最終到國(guó)庫(kù)。

雖然財(cái)政、審計(jì)和央行三方對(duì)預(yù)算資金過(guò)渡賬戶進(jìn)行了多次清理整頓，在一定程度上取消和規(guī)范了稅務(wù)、海關(guān)、預(yù)算單位、非稅收入執(zhí)收單位的各類收支過(guò)渡賬戶。但央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生表示，由于種種原因，目前仍存在財(cái)政專戶數(shù)量龐大、金額巨大、缺乏必要的監(jiān)督等問(wèn)題。

與此同時(shí)，每一年的預(yù)算支出也要通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付進(jìn)行資金的劃轉(zhuǎn)。2001年，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶，將財(cái)政收入逐漸納入國(guó)庫(kù)，開(kāi)始試點(diǎn)國(guó)庫(kù)集中收付，減少財(cái)政收入撥付環(huán)節(jié)，加快資金到位。此前一筆資金從中央國(guó)庫(kù)到縣級(jí)庫(kù)肯需要花2到3天，但改革后只要幾分鐘就能做到，大幅減少了資金在途時(shí)間，也減少了中間截留挪用概率。一位財(cái)政部官員告訴本報(bào)記者，在2008年汶川地震后，因?yàn)閲?guó)庫(kù)資金的實(shí)時(shí)到賬，使得救援和災(zāi)后重建工作更有效率。

目前中國(guó)國(guó)庫(kù)工作由財(cái)政部國(guó)庫(kù)司和中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局共同執(zhí)行。財(cái)政部負(fù)責(zé)下達(dá)國(guó)庫(kù)支付指令，央行具體執(zhí)行資金的劃撥，同時(shí)央行將監(jiān)督國(guó)庫(kù)賬戶和預(yù)算收支，以維護(hù)國(guó)庫(kù)資金安全完整，并實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金保值增值。

國(guó)庫(kù)理財(cái)利弊

據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2003年以來(lái)，中國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額以年均37%的速度在增長(zhǎng)。像每個(gè)普通人，存款多了，就想買(mǎi)個(gè)基金或者房屋做投資一樣，政府存款多了也動(dòng)了理財(cái)?shù)男乃?，也稱國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

目前財(cái)政部正在進(jìn)行的中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，是將中央國(guó)庫(kù)余額存款由央行轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行。據(jù)了解，央行為國(guó)庫(kù)存款支付0.36%的利率，但國(guó)庫(kù)資金通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行招投標(biāo)操作，利息在6%左右。2011年財(cái)政部共進(jìn)行了4400億的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，平均利率6%，最高達(dá)到6.8%。

不過(guò)，目前國(guó)庫(kù)理財(cái)僅限于中央政府存款，地方國(guó)庫(kù)存款并不允許存放于其他商業(yè)銀行，也不允許其進(jìn)行理財(cái)，但高額利息差使得各級(jí)地方政府并不心甘情愿。

相比中央國(guó)庫(kù)理財(cái)，地方國(guó)庫(kù)的種種“非法”理財(cái)數(shù)目更為客觀。一位央行人士說(shuō)，對(duì)地方政府設(shè)立的各種資金賬戶雖然進(jìn)行了多次清理和撤銷，但目前仍有大量資金存于商業(yè)銀行。據(jù)他調(diào)查，一個(gè)省一級(jí)政府就有多達(dá)上百個(gè)賬戶。

一位商業(yè)銀行內(nèi)部人士告訴本報(bào)記者，一家銀行到某個(gè)城市設(shè)立支行，都要找政府部門(mén)去攬存，這是一筆數(shù)目巨大且穩(wěn)定的存款，也是一些地方政府招商引資開(kāi)出的條件，商業(yè)銀行對(duì)于財(cái)政收入有著巨大的誘惑。2010年11月江蘇省原財(cái)政廳副廳長(zhǎng)張美芳落馬，其案由是將財(cái)政收入擅自存放商業(yè)銀行，收取銀行高額回扣。

即便是中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，也引發(fā)了其他方面的擔(dān)憂。一位央行相關(guān)官員認(rèn)為，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理如果操作不當(dāng)，最直接的危害是加劇通貨膨脹，增加流動(dòng)性，沖擊貨幣政策。

目前國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理多為3到9個(gè)月期限，平均每個(gè)月進(jìn)行一次操作。2011年4400億存款利息收入或超過(guò)100億。去年11月財(cái)政部曾在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行兩次600億的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，一個(gè)月內(nèi)有1200億資金進(jìn)入商業(yè)銀行。

對(duì)此，接近財(cái)政部的人士稱，財(cái)政部理財(cái)只是要體現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的時(shí)間價(jià)值和使用價(jià)值，這部分增支收入全部打入中央國(guó)庫(kù)，并不在某個(gè)部門(mén)名下。他認(rèn)為，由于中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)模相比存款余額并不算大，因此既可以緩解中小銀行的資金需求，對(duì)貨幣政策的影響也不大。

該人士稱，尤其近兩年，隨著國(guó)庫(kù)單一賬戶的推進(jìn)和預(yù)算外收入的管理，有越來(lái)越多的預(yù)算外資金流入到國(guó)庫(kù)中，可以大大減少商業(yè)銀行的流動(dòng)性，其對(duì)貨幣政策的對(duì)沖作用在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)本身就能消除。

但在央行官員看來(lái)，現(xiàn)金管理不是一個(gè)解決庫(kù)存量過(guò)大的根本性辦法，從根本上解決高庫(kù)存，還是要從預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中入手。

趕進(jìn)度花錢(qián)

國(guó)庫(kù)余額的高庫(kù)存，很大程度上來(lái)源于每年政府的超收收入。

從2000年到2011年的12年間，中國(guó)公共預(yù)算超收收入總額為5萬(wàn)億，但只有1000億用以彌補(bǔ)赤字，結(jié)轉(zhuǎn)第二年的不到8000億，其余4萬(wàn)億均在當(dāng)年追加支出。

超收收入已然成為中國(guó)財(cái)政的一大特色。中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)認(rèn)為，對(duì)超收收入絕對(duì)應(yīng)該從負(fù)面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

每到年底各級(jí)政府幾乎都在為花錢(qián)而趕進(jìn)度。年初，全國(guó)人大對(duì)預(yù)算的收入、支出和赤字規(guī)模均進(jìn)行審議并通過(guò)，并形成法律效力。這在一定程度上造成政府不論有多少收入都要在年底花完，并且赤字也不減少的一種既定思維。

2011年加快支出進(jìn)度，保證進(jìn)度達(dá)標(biāo)幾乎成了一條死命令，比如到11月底，各級(jí)財(cái)政支出要完成80%等。根據(jù)財(cái)政部公布的2011年決算報(bào)告，當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政收入10.37萬(wàn)億，超預(yù)算收入為1.4萬(wàn)億，結(jié)轉(zhuǎn) 2012年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2892億，地方結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1918.34億，彌補(bǔ)赤字500億，從賬面上看至少有9000億的超收收入在2011年已支出。

但王志浩發(fā)現(xiàn)2011年12月31日，國(guó)庫(kù)存款余額還是有2.3萬(wàn)億，并且這是近年國(guó)庫(kù)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。據(jù)一些地方官員反映，年底花錢(qián)要趕進(jìn)度，但項(xiàng)目進(jìn)展沒(méi)那么快，所以一些地方只能虛列賬冊(cè)，實(shí)際并沒(méi)有支出，待第二年前幾個(gè)月逐一消化?！懊磕甓际莾蓵?huì)之后才開(kāi)始撥款，到地方這兒往往都是4月中下旬了，一年只有8個(gè)月的時(shí)間去做事兒，很緊張?！币晃坏胤焦賳T表示，現(xiàn)在的國(guó)庫(kù)集中支付，只撥付項(xiàng)目進(jìn)展到某個(gè)階段所需要的資金，如果項(xiàng)目在8個(gè)月內(nèi)做不完，資金也就撥不完。

因此，為了趕進(jìn)度而導(dǎo)致突擊花錢(qián)年年出現(xiàn)，也就不足為怪了，這讓地方官員們頗為疲憊，有地方官員建議在兩會(huì)前一些延續(xù)性項(xiàng)目的資金提前撥款，讓地方花得更從容。

事實(shí)上，一位地方國(guó)庫(kù)官員告訴記者，每一級(jí)政府都是可以看到每日國(guó)庫(kù)流量和結(jié)余表的，政府也可以根據(jù)此表格制定未來(lái)的收入、支出和赤字計(jì)劃。但一位在中國(guó)工作的外籍人士看到中國(guó)的決算報(bào)告后很驚訝，為什么收入預(yù)算誤差如此之大，而且年年如此？

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇對(duì)此做出解釋，中國(guó)的預(yù)算編制是跟著國(guó)家發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃走的，但經(jīng)濟(jì)計(jì)劃只是一個(gè)指導(dǎo)性的目標(biāo)，財(cái)政預(yù)算是要求精確度的。所以只要按照GDP去做預(yù)算編制，誤差必然不會(huì)少。

所以他建議，年初只編支出預(yù)算，這樣赤字規(guī)模也不是一個(gè)固定數(shù)字，年底收入多了就少發(fā)國(guó)債，少列赤字。