吳敬璉：中國經(jīng)濟社會矛盾幾乎到了臨界點(2)

2012年09月02日 19:14
來源：財經(jīng)雜志作者：馬國川

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中篇：“建立和健全競爭性的市場體系”

《財經(jīng)》：若要重啟市場化、法治化、民主化改革議程，在改革大方向或者叫做“頂層設(shè)計”確定以后，就要進一步討論各方面改革的具體內(nèi)容了。

吳敬璉：在經(jīng)濟體制方面，進一步改革的核心問題，仍然是建立和健全競爭性的市場體系，使市場能夠在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

從中國的現(xiàn)實情況看，對平等競爭市場的威脅主要來自兩個方面：第一，國有經(jīng)濟對一些重要產(chǎn)業(yè)的壟斷；第二，政府對市場的過度干預(yù)。改革也要從這兩個方面著手進行。

《財經(jīng)》：國有經(jīng)濟的壟斷，既表現(xiàn)為經(jīng)濟性的壟斷，即國有企業(yè)憑借由政府傾斜政策所支撐的巨大經(jīng)濟實力，足以壓制競爭對手；也表現(xiàn)為行政性的壟斷，就是政府利用行政權(quán)力保護與自己的利益有關(guān)的國有企業(yè)(也包括某些本地的非國有企業(yè))，排除競爭對手或者限制競爭。

吳敬璉：對第一種類型的壟斷，治本之策是繼續(xù)推進國有經(jīng)濟有進有退的布局調(diào)整。目前，各級政府和國有企業(yè)控制著過多的經(jīng)濟資源，特別是土地和資本資源，并且把其中大部分投入到盈利性的企業(yè)中去，與民爭利。這種情況是不正常的。應(yīng)當堅持1997年中共十五大決定的方針，國有經(jīng)濟逐步從一般性的競爭性部門退出。

政府的基本職責(zé)是提供公共品。目前許多公共品供給出現(xiàn)了嚴重的短缺。例如，社會保障基金、公租房建設(shè)都有很大缺口。這些正是據(jù)稱為“全民所有”的國有資本用得其所的地方。多年前就有過這樣的建議，應(yīng)當將萬億元的國有公司股權(quán)劃撥到全國社保基金理事會，用以歸還國家對老職工的社會保障欠賬，“做實”他們的個人賬戶。

近年來，經(jīng)濟學(xué)家還提出了一些值得認真研究、擇優(yōu)采納的好建議。例如陳清泰教授建議實行國有資產(chǎn)的資本化，并將現(xiàn)在滯留于一般產(chǎn)業(yè)的國有資本的30%、或許50%劃轉(zhuǎn)到社會保障和其他公益性基金，使國有資產(chǎn)回歸到全民所有、全民分享的本性。我贊成陳清泰教授的建議。為了實施該建議，可以建立特殊的法定機構(gòu)來配置和管理國有資本。這一機構(gòu)負責(zé)制定所屬基金的運營規(guī)則，并對它們的運營狀態(tài)進行監(jiān)督。

《財經(jīng)》：根據(jù)俄羅斯等轉(zhuǎn)型國家和中國一些地區(qū)過去的經(jīng)驗，不少人擔(dān)心，如果在中國進行大規(guī)模的國有企業(yè)改制，會發(fā)生國有資產(chǎn)的大規(guī)模流失。

吳敬璉：這種擔(dān)心是有道理的。但是，國有企業(yè)改制的情況，并不是“天下烏鴉一般黑”。有的國家和地區(qū)法制比較健全、社會監(jiān)督比較有力，或者采取的辦法比較得當，國有經(jīng)濟改革的效果就比較好。消極地避開改革，并不能免除權(quán)貴以其他方式蠶食和鯨吞公共財產(chǎn)的危險。

因此，應(yīng)當要求和督促政府負起責(zé)任來，采取一切手段防止一些人利用權(quán)力在國有經(jīng)濟的改革過程中蠶食和鯨吞公共財產(chǎn)，避免出現(xiàn)財產(chǎn)初始占有的兩極分化。

《財經(jīng)》：由于國有經(jīng)濟原有規(guī)模十分龐大，在相當長的時期內(nèi)，仍會有相當部分的國有資本駐留在盈利性的領(lǐng)域。

吳敬璉：對于這部分國有企業(yè)，除極少數(shù)屬于特殊行業(yè)的企業(yè)可以作為特別法人由國家壟斷經(jīng)營外，絕大多數(shù)企業(yè)都應(yīng)當改革為股權(quán)多元化的公司。它們作為企業(yè)，仍應(yīng)努力做強做大，但它們應(yīng)當與其他經(jīng)濟成分平等競爭，而不應(yīng)享有任何特殊權(quán)力和得到政府的任何政策優(yōu)惠。

對于執(zhí)政黨來說，多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展才是共產(chǎn)黨執(zhí)政的可靠基礎(chǔ)，應(yīng)更加注意不要按照所有制的性質(zhì)把企業(yè)分成三六九等，而要對它們一視同仁。

《財經(jīng)》：這就涉及到了如何全面落實中共十七大“堅持平等保護物權(quán)”，“形成各種所有制經(jīng)濟平等競爭、相互促進新格局”的要求這樣一個大課題了。

吳敬璉：在這個問題上，一方面，要消除國有企業(yè)以及某些得到政府官員青睞的非國有企業(yè)的行政壟斷特權(quán)；另一方面，要實行“非禁即入”的原則，取消對民營企業(yè)的歧視性規(guī)定。還要教育和支持民營企業(yè)家群體抵制個別人結(jié)交官府、靠依附權(quán)力、依附國企尋租的不良行為。

《財經(jīng)》：您在前面提到的消除中國市場中的行政性壟斷，也是一個極為重要的問題。和自然形成的市場經(jīng)濟不同，中國現(xiàn)行體制是從計劃經(jīng)濟演變而來，至今仍然保留著“國家辛迪加”的許多遺跡。一些國有企業(yè)和個別受到政府特殊照顧的非國有企業(yè)擁有政府給予的壟斷權(quán)力，排除和限制競爭，嚴重損害了市場秩序。正像有的學(xué)者所說，“行政壟斷已經(jīng)成為中國經(jīng)濟的一大公害”。許多法學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界的有識之士對中國經(jīng)濟中的行政性壟斷現(xiàn)象和《反壟斷法》為何對此無能為力進行了深入的研究，提出了制止這種行政性壟斷行為的積極建議。但是這些意見似乎并沒有引起有關(guān)方面的足夠注意。

吳敬璉：完善反壟斷立法和加強反壟斷執(zhí)法，是改善中國市場制度必須解決的一個緊迫問題。

公平競爭秩序遭到行政壟斷的破壞，的確是當前中國經(jīng)濟面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。這方面的問題變得如此嚴重，既是由于現(xiàn)有體制存在重大缺陷，也有反壟斷不力方面的原因。從反壟斷立法方面說，2007年的《中華人民共和國反壟斷法》雖然保留了有關(guān)行政壟斷的章節(jié)，即第五章《濫用行政權(quán)力排除、限制競爭》，但是它只把違法行為的范圍限定在“濫用行政權(quán)力排除又把“濫用行的范圍限定在“妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通”，這就意味著承認一切不涉及地區(qū)保護的行政壟斷行為的合法性。

與此同時，對于違反《反壟斷法》的經(jīng)濟性行政壟斷行為，是由國家商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國家發(fā)展與改革委員會等反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行調(diào)查處理的，而對“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的職能的組織濫用行政權(quán)力、實施排除、限制競爭”等違法行為的處理辦法，卻是“由上級機關(guān)責(zé)令改正”

眾所周知，在中國有關(guān)行政機關(guān)和組織(包括企業(yè))的行政性壟斷，通常都是由依據(jù)黨政主管機關(guān)的法規(guī)或指令設(shè)立的。要這類行政機關(guān)“責(zé)令”自己管轄的企業(yè)去“改正”由自己制定的規(guī)章或自己發(fā)布的指令所導(dǎo)致的違法行為，豈非與虎謀皮？所以，在中國行政性壟斷泛濫成災(zāi)，也就沒有什么可奇怪的了。

《財經(jīng)》：正因為這樣，不少學(xué)者都認為，監(jiān)督政府的行為、防止政府部門濫用行政權(quán)力限制和損害市場競爭，應(yīng)當成為中國《反壟斷法》的主要內(nèi)容。

吳敬璉：為了制止壟斷危害社會主義市場經(jīng)濟的正常運作，除了堅定不移地進行國有資本的布局調(diào)整和國有企業(yè)的改革以外，還必須堅定不移地進行反壟斷的司法改革：第一，修改《反壟斷法》或另立針對造成行政性壟斷的黨政機關(guān)的《反行政壟斷法》；第二，設(shè)立超越于黨政機關(guān)之上的反壟斷執(zhí)法機關(guān)，不但負責(zé)處理經(jīng)濟性壟斷案件，還應(yīng)負責(zé)處理行政性壟斷案件；第三，由于行政性壟斷通常與行政機關(guān)的不當行為有關(guān)，因此應(yīng)當修訂行政法，授予法院監(jiān)督政府行為，糾正不當行政作為的權(quán)力。

《財經(jīng)》：由于現(xiàn)代市場中經(jīng)濟活動日益繁復(fù)多樣而且變動很快，為了建立和保持正常的市場秩序，除了法院的執(zhí)法，還出現(xiàn)了其他執(zhí)法形式，如行政監(jiān)管這種準司法的執(zhí)法形式就是其中很重要的一種。在這方面，目前也存在不少問題，亟須加以解決。

吳敬璉：這方面存在的一個主要問題，是用行政命令的個案干預(yù)取代合規(guī)性監(jiān)管，這也為尋租提供了方便之門。例如，在證券市場的監(jiān)管中用實質(zhì)性審批取代強制性信息披露制度的嚴格執(zhí)行，滋生了種種弊端。在這方面，也要通過積極而穩(wěn)妥的改革來加以解決。