預(yù)算法修正案應(yīng)增加“人大審查監(jiān)督預(yù)算的實質(zhì)內(nèi)容”

2013年01月11日 06:14
來源：東方早報作者：胡蘇敏

0人參與0條評論

中國財稅法學(xué)研究會副會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心教授俞光遠(yuǎn)

有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》修訂工作，被各界寄望甚多。

中共十八大報告論及“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”時，提及要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并將其作為“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”的一項內(nèi)容。

中國財稅法學(xué)研究會副會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心教授俞光遠(yuǎn)近日在接受早報記者專訪時，亦對此次預(yù)算法修法提出諸多建議，包括“增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和完整性、深化部門預(yù)算改革、賦予地方省級政府適當(dāng)舉債權(quán)、加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督、嚴(yán)格法律責(zé)任強(qiáng)化預(yù)算約束”等內(nèi)容。

其中，部分建議已被寫入2012年6月提交全國人大審議的《預(yù)算法修正案(草案)》二審稿。

對于“全口徑預(yù)算的提法，會否淪為隔靴搔癢”的擔(dān)憂，俞光遠(yuǎn)的建議是，“增強(qiáng)預(yù)算法定觀念，可以從大處著眼、小處著手做起，堅持不懈，逐步推進(jìn)，積少成多，最終實現(xiàn)?！?/p>

俞光遠(yuǎn)曾任職全國人大常委會預(yù)算工委法案室主任。

現(xiàn)行預(yù)算法自1995年開始施行，至今已有18年。其間，中國財政收入發(fā)生了翻天覆地的變化，2011年公共財政收入已超過10萬億元。如何看好國家“錢袋子”，成為此次預(yù)算法修改的一項重要內(nèi)容。

但此次《預(yù)算法》的修訂仍需時日。不少學(xué)者預(yù)計，此次預(yù)算法修法將留待下屆全國人大完成。

“全口徑”預(yù)決算

東方早報：“全口徑”，意味著政府的全部收支都要納入人大的監(jiān)管視野。政府的全部收支包括哪些部分？每一部分具體所指是什么？

俞光遠(yuǎn)：政府的全部收支，不僅包括預(yù)算內(nèi)的財政收入、財政支出，債務(wù)收入、債務(wù)支出，而且包括政府基金收入、基金支出，社會保障收入、社會保障支出，還應(yīng)包括財政轉(zhuǎn)移支付收入、轉(zhuǎn)移支付支出。其中，政府基金名目繁多，如鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、南水北調(diào)工程基金、旅游發(fā)展基金、育林基金等等。

據(jù)財政部公布的2011年政府性基金目錄，政府性基金多達(dá)29項，而且基金規(guī)模相當(dāng)龐大，其中鐵路建設(shè)基金一項就多達(dá)數(shù)千億元。政府基金的總規(guī)模與政府預(yù)算的總規(guī)模多年來大體相當(dāng)。這么大數(shù)額的政府基金還沒有納入政府預(yù)算，也沒有提交人大及其常委會審查監(jiān)督。

因此，目前政府預(yù)算尚不完整，還不是完整的國家預(yù)算，還缺很大一塊。全口徑的政府收支應(yīng)當(dāng)包括政府基金，應(yīng)將政府基金盡快納入政府預(yù)算，并盡快納入人大審查監(jiān)督的范圍。

東方早報：過往，中共十六大報告提出“完善預(yù)算決策和管理制度”，中共十七大報告提出“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”。談了這些年，中國在預(yù)算管理上，有哪些實質(zhì)的進(jìn)展？在推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)上，具體做了哪些工作？

俞光遠(yuǎn)：隨著中國改革開放的深入發(fā)展和社會主義公共財政的逐步建立，推行了一些預(yù)算制度改革，建立了一些新制度，主要有部門預(yù)算制度、政府采購制度、國庫集中支付制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、收支兩條線制度等，這些改革對于健全預(yù)算管理制度，規(guī)范預(yù)算支出管理起到一定的積極作用。

其中，部門預(yù)算改革是預(yù)算管理制度的一項重大改革。部門預(yù)算是整個國家預(yù)算的一個重要組成部分。實行部門預(yù)算可以增強(qiáng)預(yù)算四方面的特性：

一是增強(qiáng)預(yù)算的完整性。國家預(yù)算是由部門預(yù)算和單位預(yù)算組成的，雖然預(yù)算法對部門預(yù)算早有規(guī)定，但多年來一直沒有實行，使國家預(yù)算缺少了一大塊內(nèi)容，有了部門預(yù)算，國家預(yù)算才算完整。

二是增強(qiáng)預(yù)算的綜合性。由于部門預(yù)算實行綜合預(yù)算，即對預(yù)算內(nèi)外的收支統(tǒng)一編入部門預(yù)算，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一監(jiān)管。部門預(yù)算包括一般預(yù)算、基金預(yù)算和預(yù)算外資金，綜合反映政府收支的全貌，使預(yù)算內(nèi)容更加全面，也使人大審查監(jiān)督的范圍更加完整到位。

三是增強(qiáng)預(yù)算的公開性。部門預(yù)算編制到部門、單位和項目，反映預(yù)算的具體內(nèi)容和支出方向，使預(yù)算內(nèi)容大大細(xì)化，更加公開透明，也使人大審查監(jiān)督預(yù)算的對象更加明確具體。

四是增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性。部門預(yù)算按因素法編制，反映政府職能的轉(zhuǎn)變，堅持有保有壓，確保預(yù)算資金的投向更加科學(xué)合理，也使人大審查監(jiān)督預(yù)算更好抓住重點、更富成效。目前部門預(yù)算改革正在逐步推進(jìn)，并已初見成效。

為了推進(jìn)全口徑預(yù)算體系建設(shè)，一要保證預(yù)算的完整性，盡快將政府基金納入政府預(yù)算，并盡快納入人大審查監(jiān)督的范圍；二要保證預(yù)算的透明性，早編、細(xì)編預(yù)算，使預(yù)算科學(xué)合理、細(xì)致透明；三要保證預(yù)算的綜合性，將政府預(yù)算與政府基金收支、預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外收支統(tǒng)一編入部門預(yù)算、歸口管理、綜合安排、有效監(jiān)督、合理使用。

“這確實是一場革命”

東方早報：中國的公共財政收入已經(jīng)超過10萬億元大關(guān)，加上其他三本預(yù)算，還要更多。如果不加強(qiáng)政府收支的透明度和公開性，會有什么樣的隱患？政府全口徑預(yù)決算都納入人大的審查和監(jiān)督，除了可以防治浪費、腐敗，從政治體制改革這個話題的層面來說，有何意義？

俞光遠(yuǎn)：如果政府預(yù)算不公開透明，擅自暗箱操作，不僅無法進(jìn)行民主決策、科學(xué)決策，不能保證預(yù)算資金科學(xué)合理運(yùn)用，導(dǎo)致預(yù)算資金的使用效益低下。而且人大及其常委會無法加強(qiáng)對預(yù)算的審查監(jiān)督，致使預(yù)算行政決策權(quán)過大而無有效監(jiān)督，面對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的各種誘惑，就會產(chǎn)生權(quán)力尋租和違法亂紀(jì)問題，成為滋生腐敗的溫床。

各國的實踐已經(jīng)反復(fù)證明，權(quán)力失去監(jiān)督，就會走向腐敗。中國也不例外，每年發(fā)表的國家審計報告，查出的許多違法亂紀(jì)問題及其金額，就是最好的明證。因此，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，不僅可以促進(jìn)依法理財、依法治稅，提高預(yù)算資金的使用效益，而且可以促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化，有利于深化政治體制改革，促進(jìn)依法治國、依法理財、依法治稅，從根本上鏟除腐敗溫床。

東方早報：我們知道，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府預(yù)算外收支是一個“權(quán)宜之計”，在當(dāng)時的背景下有利于在剛性體制下尋求適當(dāng)柔化。能否談?wù)劸唧w的情況，及后來中國進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制后，這一“權(quán)宜之計”的弊端？

俞光遠(yuǎn)：目前政府財政部門已經(jīng)要求將預(yù)算外收支統(tǒng)一納入政府預(yù)算或者按照預(yù)算管理，隨著預(yù)算外收支規(guī)模的逐步縮小，預(yù)算外收支全部納入政府預(yù)算或者預(yù)算管理，預(yù)算外收支已經(jīng)完成歷史使命，基本上已經(jīng)不復(fù)存在。

東方早報：有觀點說，“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”短短18個字，對政府財政工作的意義，不亞于一場革命。推進(jìn)難度在哪里？

俞光遠(yuǎn)：這確實是一場革命，不僅涉及法治觀念和思想認(rèn)識問題，而且需要科學(xué)合理的技術(shù)方法，不僅涉及到中國經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制等深層次問題，需要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，而且還涉及政治體制改革問題，需要理順各方面的關(guān)系。

東方早報：在政府收支這個大課題下，你個人比較關(guān)心的問題有哪些？有專家指出，通過全口徑預(yù)算決算管理，審計部門應(yīng)重點關(guān)注財政預(yù)算不夠細(xì)化、個別部門擠占挪用預(yù)算資金、工程項目違規(guī)招投標(biāo)等老大難問題，以及政府預(yù)算未能覆蓋全部收支、政府采購缺乏有效監(jiān)督制約、惠民政策目標(biāo)完成率低等新問題。

俞光遠(yuǎn)：我最關(guān)心的是如何促進(jìn)依法理財、依法治稅。

目前在財政預(yù)算領(lǐng)域，預(yù)算法定觀念淡漠，領(lǐng)導(dǎo)亂批條子、亂開口子的現(xiàn)象依然存在，擠占挪用預(yù)算資金的問題比較普遍，完不成預(yù)算收入任務(wù)或者預(yù)算超支也不負(fù)任何法律責(zé)任；在稅收領(lǐng)域，依法征稅觀念淡漠，征過頭稅、人情稅、包稅或變相包稅的問題時有發(fā)生，按照計劃指標(biāo)或者任務(wù)征稅比較普遍，沒有真正依法征稅，依率計征。

因此，在中國首先要財稅立憲，借鑒西方發(fā)達(dá)、法治健全的國家的成功經(jīng)驗，把財政稅收的一些基本原則在憲法中做出規(guī)定，從根本上增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)和全國人民的財稅法治觀念，真正實現(xiàn)依法理財、依法治稅，從根本上增強(qiáng)預(yù)算法定觀念，解決預(yù)算違法亂紀(jì)問題。

預(yù)算法修訂的五點建議

東方早報：有觀點稱，加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的當(dāng)務(wù)之急，就是加快推進(jìn)預(yù)算法修訂工作，以提供法律依據(jù)。你對預(yù)算法修訂的意見是什么？目前修訂條件是否成熟？

俞光遠(yuǎn)：我對預(yù)算法的主要修訂意見如下：

(一)要細(xì)化和科學(xué)編制預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和完整性。

財政部門傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般為3-4月，編制時間既晚又短，內(nèi)容過于簡單粗略，影響預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算科目從上到下分為類、款、項、目四級，但一般預(yù)算草案多數(shù)科目只有類級的數(shù)據(jù)，少數(shù)科目有款級的數(shù)據(jù)，很多預(yù)算支出科目沒有落實到具體項目。預(yù)算既不完整，透明度又太低，致使“內(nèi)行看不清，外行看不懂”。這既不利于人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，又不利于預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，影響了部門預(yù)算的批復(fù)和預(yù)算資金的下?lián)苁褂?。有的資金甚至到年底才能下?lián)?，不僅影響了財政資金的使用效益，而且形成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象，追加支出不斷，隨批隨用，影響國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。同時，目前財政編制報批的預(yù)算草案只有一般性預(yù)算，缺乏政府基金預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算，預(yù)算編制不僅很不完整，而且更談不上預(yù)算編制的科學(xué)性。

為了克服預(yù)算編制太晚太粗、透明度太低，既不完整又不科學(xué)的問題，應(yīng)當(dāng)早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，以增強(qiáng)預(yù)算的完整性和科學(xué)性，必須在預(yù)算法修正案中增加以下規(guī)定和重點內(nèi)容：

一是預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年的年初開始至年末結(jié)束，編制期限為12個月，在每個預(yù)算年度開始前必須將預(yù)算草案全部編制完畢；

二是中央預(yù)算和地方各級預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算包括公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算；

三是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，政府本級公共預(yù)算收支按一級預(yù)算單位編制，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支按類別和重大建設(shè)項目編制，社會保障預(yù)算收支按社會保障和補(bǔ)助的類別編制，轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項轉(zhuǎn)移的類別編制；

四是應(yīng)當(dāng)逐步采用因素法的預(yù)算編制方法，按照國家預(yù)算完整性原則的要求，科學(xué)編制復(fù)式預(yù)算。

(二)要深化部門預(yù)算改革，規(guī)范部門預(yù)算編制。

部門預(yù)算是整個國家預(yù)算必不可少的重要組成部分，部門預(yù)算改革也已實施多年，但現(xiàn)行預(yù)算法缺乏對部門預(yù)算的有關(guān)規(guī)定。為了深化部門預(yù)算改革，規(guī)范部門預(yù)算編制，必須在預(yù)算法修正案中增加以下規(guī)定和重點內(nèi)容：

一是為了保證預(yù)算的完整性，必須編制部門預(yù)算和單位預(yù)算，各部門要將本部門所屬各司局、各單位所有需要的預(yù)算資金，統(tǒng)一歸口，綜合平衡成為部門預(yù)算；

二是為了規(guī)范和細(xì)化部門預(yù)算，部門預(yù)算必須按照統(tǒng)一規(guī)定的基本原則、政策依據(jù)、適用范圍、主要內(nèi)容、收支項目、編制方法、定額標(biāo)準(zhǔn)、報批程序等的有關(guān)要求編制；

三是為了保證部門預(yù)算的綜合性，部門預(yù)算必須按照綜合預(yù)算編制，包括一般預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和基金預(yù)算收支。

(三)要賦予地方省級政府適當(dāng)舉債權(quán)，并將地方債務(wù)管理納入法治化軌道。

按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，地方政府沒有舉債權(quán)。但在實際執(zhí)行過程中，由于各種各樣的原因，各地方政府普遍都有或多或少的債務(wù)，特別在2008年以后，為了應(yīng)對東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，與中央增投4萬億元建設(shè)資金配套，截至2010年底，地方政府逐步形成了10.7萬億元的債務(wù)余額。

地方政府總體債務(wù)規(guī)模過大，部分地方政府償債壓力加大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。從2009年債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達(dá)364.77%。為了將債務(wù)規(guī)模控制在安全可靠的范圍以內(nèi)，從目前中國的實際情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予地方省級政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，并將地方債務(wù)規(guī)模和債務(wù)管理納入法治化軌道。

根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分權(quán)管理的原則，實行名副其實的分稅制后，應(yīng)當(dāng)賦予省級地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，省級地方政府舉借一定規(guī)模的債務(wù)，主要用于彌補(bǔ)以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債(包括隱性掛賬)和其他急需的財政支出。

根據(jù)中國的實際情況，參照國內(nèi)外有關(guān)經(jīng)驗，一般來說，地方省級債務(wù)占當(dāng)年本地區(qū)GDP的比重應(yīng)當(dāng)控制在3%以內(nèi)，省級債務(wù)余額占GDP的比重一定控制在20%以內(nèi)，這是省級綜合財力可以承受的范圍，總體上必須控制在這個安全可靠的范圍之內(nèi)。

為了嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模，并將地方債務(wù)管理納入法治化軌道，預(yù)算法修正案必須增加以下規(guī)定和重點內(nèi)容：

一是根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，地方省級政府可以舉借一定規(guī)模的債務(wù)，地方省級債務(wù)占當(dāng)年本地區(qū)GDP的比重應(yīng)當(dāng)控制在3%以內(nèi)，省級債務(wù)余額占本地區(qū)GDP的比重應(yīng)當(dāng)控制在20%以內(nèi)；

二是為了嚴(yán)格地方債務(wù)的使用方向，省級地方政府舉借的債務(wù)，主要用于彌補(bǔ)以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債和其他急需的財政支出；

三是為了強(qiáng)化債務(wù)管理，嚴(yán)格債務(wù)約束，應(yīng)當(dāng)將地方債務(wù)收入與支出納入預(yù)算管理，省級地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對當(dāng)年地方債務(wù)的發(fā)行額度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和還本付息做出詳細(xì)說明，并由本級人大審查批準(zhǔn)和監(jiān)督；

四是為了強(qiáng)化償債責(zé)任，建立健全清償債務(wù)機(jī)制，在發(fā)行地方債券或者為地方債融資時，必須明確地方債務(wù)的發(fā)行主體、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債程序、償還機(jī)制、發(fā)債責(zé)任、債務(wù)資金使用及其績效考核，并納入地方省級政府任期目標(biāo)責(zé)任制，與地方省級主要負(fù)責(zé)人的政績考核掛鉤。

(四)要規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督。

現(xiàn)行預(yù)算法的一個重大缺陷是，缺乏人民代表大會及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的實質(zhì)性內(nèi)容，僅有一些人大審查監(jiān)督預(yù)算的程序性內(nèi)容。雖然預(yù)算法修正案增加了一些人民代表大會及其常委會審查監(jiān)督預(yù)算的有關(guān)內(nèi)容，但從審查監(jiān)督的形式、程序到實質(zhì)內(nèi)容都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

人大審查監(jiān)督預(yù)算的一個主要特點是依法審查、依法監(jiān)督，現(xiàn)行預(yù)算法的重大缺陷，是造成人大審查監(jiān)督預(yù)算程序性的內(nèi)容多、實質(zhì)性的內(nèi)容少的重要緣由，直接影響人大對預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

為了規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，要將各地人大及其常委會加強(qiáng)對預(yù)算審查監(jiān)督行之有效的創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗吸收納入現(xiàn)行預(yù)算法中。預(yù)算法修正案需要增加以下主要經(jīng)驗和重點內(nèi)容：

一是明確人大財經(jīng)委初審預(yù)算草案可召開座談會、論證會，財政部門對初審意見要及時反饋；

二是人大常委會可責(zé)成審計部門，對重點部門和重點項目資金使用情況進(jìn)行專項審計，并報告審計結(jié)果；

三是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預(yù)算決算中的有關(guān)問題提出詢問與質(zhì)詢；

四是人大常委會可就預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調(diào)查；

五是人大常委會可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問題舉行聽證會，對預(yù)算工作進(jìn)行評議，作出有關(guān)決議；

六是對人代會預(yù)算決議中強(qiáng)調(diào)確保的支出項目和法定必保的支出項目需要調(diào)減指標(biāo)的，須報經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行；

七是人大常委會組成人員可以按照法定程序，提出有關(guān)預(yù)算的修正案；

八是堅持先有預(yù)算、后有支出的原則，編制臨時預(yù)算，規(guī)范人代會召開前的預(yù)算支出；

九是公民或組織有權(quán)對違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為，向人大及其常委會或者其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉和控告；

十是對違反規(guī)定負(fù)有直接責(zé)任的主管領(lǐng)導(dǎo)和主要責(zé)任人員，追究行政責(zé)任或其他法律責(zé)任。

(五)要嚴(yán)格法律責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束。

從近幾年對中央預(yù)算執(zhí)行情況的審計工作報告反映的情況來看，目前違反預(yù)算管理的行為種類繁多、手法多種多樣，違法亂紀(jì)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重?，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定的法律責(zé)任只有三條，內(nèi)容少而空洞，不僅列舉的違法亂紀(jì)行為種類太少，而且內(nèi)容過于粗略，缺乏可操作性。預(yù)算法修正案雖然增加了一些有關(guān)規(guī)定，但還不夠，需要增加有關(guān)內(nèi)容。

為了嚴(yán)格法律責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束，預(yù)算法修正案應(yīng)采取列舉法和概括法相結(jié)合的方法，將較為普遍、危害較大的違反預(yù)算管理行為有重點地列舉出來，制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰措施，并視違者的情節(jié)輕重，追究有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。預(yù)算法修正案在法律責(zé)任中需要增加以下規(guī)定和重點內(nèi)容：

一是嚴(yán)格依法征稅，依率計征，應(yīng)收盡收，及時足額征收各項稅收收入，既不得按照計劃指標(biāo)或任務(wù)多征、少征、緩征稅收，也不得包稅或變相包稅，嚴(yán)禁越權(quán)減免稅；

二是禁止截留、擠占財政收入，既不得混淆各級財政收入的級次，也不得擅自變更財政收入的級次；

三是禁止擅自改變財政資金的用途，既不得將財政資金挪作他用，也不得在預(yù)算科目之間流用；

四是禁止部門、單位私設(shè)小金庫，既不得違規(guī)發(fā)放津貼，也不得巧立名目發(fā)放各種補(bǔ)貼；

五是健全地方債務(wù)管理制度，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，嚴(yán)格地方債務(wù)風(fēng)險目標(biāo)管理，防范地方財政風(fēng)險，地方舉借債務(wù)擅自超過法律規(guī)定比例的，或者地方債務(wù)到期無法清償?shù)?，追究地方主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。

地方經(jīng)驗

東方早報：你曾經(jīng)提過，“《預(yù)算法》修改爭論這么多年，其實問題很簡單，就是預(yù)算法定精神理念還十分薄弱?！逼渌麑＜乙灿蓄愃频母袊@。那么，在目前法治觀念淡薄的大背景下，全口徑預(yù)算的提法，會否淪為“隔靴搔癢”？

俞光遠(yuǎn)：增強(qiáng)預(yù)算法定觀念，可以從大處著眼、小處著手做起，堅持不懈，逐步推進(jìn)，積少成多，最終實現(xiàn)。

東方早報：中共十八大報告在談到“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”時，將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項重要內(nèi)容。眾所周知，目前人大對預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)都沒有“做實”。這么多年的實踐中，有哪些經(jīng)驗？不足之處如何彌補(bǔ)？

俞光遠(yuǎn)：由于現(xiàn)行預(yù)算法缺乏人民代表大會及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的實質(zhì)性內(nèi)容，僅有一些人大審查監(jiān)督預(yù)算的程序性內(nèi)容。對人民代表大會及其常委會審查監(jiān)督預(yù)算的有關(guān)規(guī)定，從審查監(jiān)督的形式、程序、標(biāo)準(zhǔn)，到審查監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)容、要求等都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有些還是空白。

多年以來全國各級人大及其常委會對預(yù)算的審查監(jiān)督積累了不少經(jīng)驗做法，其中有些經(jīng)驗非常寶貴而且有效，主要有：

一是人大常委會可就預(yù)算審查監(jiān)督中涉及的重大問題重大建設(shè)項目舉行聽證會，作出有關(guān)決議；

二是人大常委會可對本級政府的財政、稅收主管領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算工作進(jìn)行評議，作出有關(guān)決議；

三是人大常委會可責(zé)成審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進(jìn)行專項審計，并報告審計結(jié)果；

四是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預(yù)算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調(diào)查，也可對預(yù)算決算中的有關(guān)問題提出詢問與質(zhì)詢；

五是人大常委會組成人員可以按照法定程序，對不符合有關(guān)規(guī)定和要求的政府預(yù)算提出預(yù)算修正案，提交人代會審議通過；

六是強(qiáng)化預(yù)算法紀(jì)，嚴(yán)格預(yù)算約束，對違反有關(guān)規(guī)定負(fù)有直接責(zé)任的主管領(lǐng)導(dǎo)和主要人員，人大及其常委會必須認(rèn)真查處，追究相應(yīng)責(zé)任等。