發(fā)改委主任：中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃或上半年出臺(tái)

2013年03月07日 02:43
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：耿雁冰

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6日，國(guó)家發(fā)改委主任張平就“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀調(diào)控”答中外記者問(wèn)。圖為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任張平新華網(wǎng)/中國(guó)政府網(wǎng) 翟子赫攝

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林

3月6日，國(guó)家發(fā)改委主任張平在“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀調(diào)控”新聞發(fā)布會(huì)上透露，發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門編制中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，如果順利的話，今年上半年有可能出臺(tái)規(guī)劃。目的就是引導(dǎo)中國(guó)的城鎮(zhèn)化能夠有序、健康的發(fā)展。

根據(jù)官方數(shù)據(jù)，我國(guó)目前名義城鎮(zhèn)化率約為52%，其計(jì)算方式是以在城市中居住6個(gè)月以上的常住人口來(lái)計(jì)算的，實(shí)際上幾億農(nóng)民工并沒(méi)有真正融入城市生活、沒(méi)有真正市民化。

有研究表明，50%左右是城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的時(shí)期，也是各種社會(huì)矛盾集中爆發(fā)的階段。

相當(dāng)部分城鎮(zhèn)人口并沒(méi)有成為真正的市民，如何解決城鎮(zhèn)化存在的“虛高”現(xiàn)象，本報(bào)記者專訪全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林。

人口城鎮(zhèn)化時(shí)間表

《21世紀(jì)》：城鎮(zhèn)化成為新一屆政府的施政抓手之一，如何看待我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程？為什么要提出新型城鎮(zhèn)化？

遲福林：中共十八大報(bào)告把“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”作為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又進(jìn)一步明確提出“城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。”我們的基本判斷是，在國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化的特定背景下，由于城鎮(zhèn)化尤其人口城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大，未來(lái)10年我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于上升通道。以人口城鎮(zhèn)化為支撐，加快消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，充分釋放國(guó)內(nèi)巨大的需求潛力，尤其是消費(fèi)需求潛力，將形成我國(guó)未來(lái)5~10年轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。由此，我?guó)將走出一條公平可持續(xù)發(fā)展的新路。

首先，城鎮(zhèn)化是支撐中國(guó)30多年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。其次，城?zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力，城鎮(zhèn)化持續(xù)釋放日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求，能夠支撐未來(lái)10年中國(guó)7%～8%的中速增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化將拉動(dòng)消費(fèi)潛力的釋放。第三，明確人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型方向。從現(xiàn)實(shí)情況看，傳統(tǒng)的以規(guī)模擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路難以為繼，必須加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革。釋放城鎮(zhèn)化紅利，當(dāng)前需要解決的突出問(wèn)題在于，盡快實(shí)現(xiàn)從規(guī)模城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張向人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展轉(zhuǎn)型，切實(shí)防止以發(fā)展城鎮(zhèn)化的名義重蹈盲目投資、盲目擴(kuò)張的老路。近期看，需要盡快制定國(guó)家層面的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，明確人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與發(fā)展的基本目標(biāo)，盡快讓農(nóng)民工成為歷史。

《21世紀(jì)》：目前我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化居民，相當(dāng)部分并沒(méi)有成為真正的市民，如何解決城鎮(zhèn)化存在的“虛高”現(xiàn)象？

遲福林：客觀分析，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“虛高”問(wèn)題以及相關(guān)的其他問(wèn)題的出現(xiàn)，根源在于現(xiàn)行體制弊端。例如，2.5億農(nóng)民工不能實(shí)現(xiàn)市民化，所產(chǎn)生的“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題以主要是由于“農(nóng)民工制度”造成的。當(dāng)前，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，是我國(guó)城鎮(zhèn)化飽受詬病的主要原因之一。

盡快破題人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革，是建立一個(gè)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急。這需要明確人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的行動(dòng)路線和時(shí)間表。

我們提出：2至3年，在全國(guó)范圍內(nèi)基本解決有條件的農(nóng)民工市民化。從多方面看，“十二五”全面解決有條件的農(nóng)民工市民化問(wèn)題的時(shí)機(jī)成熟，且有望在發(fā)達(dá)地區(qū)率先取得突破。

5年左右，初步形成人口城鎮(zhèn)化的基本格局。初步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；戶籍制度、土地制度等重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得明顯成效；重點(diǎn)加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制安排，人口城鎮(zhèn)化率保持1.3%～1.5%的速度，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.5%左右。

8年左右，基本形成人口城鎮(zhèn)化新格局。徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)；基本形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局；以城鎮(zhèn)化為主線綜合改革取得明顯進(jìn)展，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高。到2020年人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%~55%，初步接近60%的名義城鎮(zhèn)化率。

農(nóng)民工市民化路線圖

《21世紀(jì)》：人口城鎮(zhèn)化從現(xiàn)在的35%提高到2020年50%～55%左右，初步接近60%左右的名義城鎮(zhèn)化率，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的關(guān)鍵在哪些方面？需要哪些制度配合？

遲福林：關(guān)鍵是人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新。釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，重在改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正解開(kāi)這個(gè)“二元方程”

為此需要盡快在八個(gè)方面取得重大突破：一是讓農(nóng)民工成為歷史；二是盡快打破二元戶籍結(jié)構(gòu)，改革戶籍制度；三是推進(jìn)土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度改革；四是調(diào)整人口政策；五是推進(jìn)與人口城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的財(cái)稅體制改革；六是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革；七是以打破行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，調(diào)整行政區(qū)域體制；八是推進(jìn)行政體制改革。

盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵。“讓農(nóng)民工成為歷史”，既關(guān)系城鎮(zhèn)化進(jìn)程，又關(guān)系全面建成小康社會(huì)，牽動(dòng)我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)?。農(nóng)民工市民化要有明確的時(shí)間表，“讓農(nóng)民工成為歷史”應(yīng)作為“十二五”時(shí)期改革發(fā)展的約束性目標(biāo)。

第一，以落實(shí)農(nóng)民工就業(yè)落戶政策為突破口，放開(kāi)城鄉(xiāng)二元的戶籍限制?？梢苑秩椒砰_(kāi)戶籍限制：1-2年內(nèi)實(shí)現(xiàn)中小城鎮(zhèn)戶籍制度全面放開(kāi)，同時(shí)加大中小城鎮(zhèn)的財(cái)政、金融、用地等支持力度，公共資源配置要更多地向小城鎮(zhèn)傾斜，為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外來(lái)人口就業(yè)定居創(chuàng)造條件；3-5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)大城市和特大城市戶籍制度基本放開(kāi)，東部沿海城市可以率先推進(jìn)；8年內(nèi)把城市戶口、農(nóng)村戶口、農(nóng)民工暫住證”等統(tǒng)一為“居住證”，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)和統(tǒng)一管理。

第二，以農(nóng)民工市民化為突破口，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化進(jìn)程。建議盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍，把城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度對(duì)常住人口的全覆蓋作為“十二五”的約束性目標(biāo)，保障農(nóng)民工無(wú)論在什么地區(qū)就業(yè)，都能享受到與該地區(qū)戶籍居民大致相同的基本公共服務(wù)。

切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

《21世紀(jì)》：現(xiàn)在有些地方搞土地“確權(quán)頒證”，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益，承認(rèn)他們的權(quán)益可以合法轉(zhuǎn)讓；如何讓農(nóng)民的利益得到保護(hù)，在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中也才能夠有公平的分配？

遲福林：土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，維持生計(jì)的最基本保障，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大資本。必須以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”、“帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”

首先，明確土地的物權(quán)化屬性，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。深化農(nóng)村土地管理制度改革，必須以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，加快完善對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的法律保障體系。

其次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”

一年時(shí)間左右，盡快修訂出臺(tái)新的《農(nóng)村土地管理法》、《農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例》。完善征地程序和法定補(bǔ)償辦法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，嚴(yán)禁“先用后征”，遏制濫征、亂占農(nóng)地的現(xiàn)象。

3年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”。目前，集體土地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，還是停留在補(bǔ)償上，不是基于對(duì)等談判的標(biāo)準(zhǔn)上。未來(lái)國(guó)家應(yīng)規(guī)范公用地征用程序，保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判權(quán)，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的形成機(jī)制，真正按照土地的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

5年左右，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)的“雙軌并單軌”。改革的總體方向應(yīng)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)，重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。