2013年03月09日 04:44
來源：華夏時(shí)報(bào) 作者：傅蔚岡

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3月5日，十二屆全國人大一次會(huì)議表決通過全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員、副主任委員和委員人選。而根據(jù)大會(huì)的議程，其他八個(gè)專門委員會(huì)的組成需要到3月16日舉行的十二屆全國人大一次會(huì)議第六次全體會(huì)議上產(chǎn)生。

為何全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的產(chǎn)生要先于其他委員會(huì)？這是因?yàn)椋鶕?jù)全國人大議事規(guī)則，人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在大會(huì)期間需要審查國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、審查中央和地方預(yù)算，為此需要先期產(chǎn)生。預(yù)算的重要性可見一斑。隨即也產(chǎn)生了另外一個(gè)問題，短短的十天左右時(shí)間，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)能有足夠的時(shí)間和精力來審查國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、審查中央和地方預(yù)算，并向大會(huì)提交其意見？

事實(shí)上，只在人大開會(huì)期間審查預(yù)算，學(xué)界早已經(jīng)對(duì)此提出過各種各樣的意見，歸結(jié)起來無非是一點(diǎn)：會(huì)議時(shí)間太短，要決定的事項(xiàng)太多，因此絕大多數(shù)的代表都是走馬觀花，無法提出有實(shí)質(zhì)性的意見。這樣的預(yù)算，往往只是體現(xiàn)了行政部門的意見，很難談得上有實(shí)質(zhì)性的意見。一個(gè)可資佐證的是，每到年底總是會(huì)出現(xiàn)財(cái)政“突擊花錢”的新聞。為何要突擊？因?yàn)槲覈A(yù)算制度是增量預(yù)算而非零基預(yù)算，今年的錢如果花不完，明年得到的錢可能就少了。由于當(dāng)初預(yù)算太多，不得不在最后幾個(gè)月找出名目將其花下去。

要讓政府預(yù)算真的受到人大監(jiān)督，必須要認(rèn)真反省目前的預(yù)算體系，在程序上完善決策機(jī)制。不妨以美國為例，當(dāng)聯(lián)邦政府的行政分支在內(nèi)部達(dá)成一致意見形成預(yù)算草案遞交國會(huì)審議之后，草案就立即公開經(jīng)公眾審查。而國會(huì)在收到預(yù)算草案之后，往往需要將近2個(gè)月的時(shí)間來審查。一般而言，國會(huì)會(huì)在2月初收到總統(tǒng)提交的預(yù)算，而國會(huì)真正表決該預(yù)算的時(shí)間則是在4月份。在這兩個(gè)多月的時(shí)間里，公眾可以就預(yù)算發(fā)表各種意見轉(zhuǎn)達(dá)給相關(guān)選取的議員；國會(huì)也會(huì)就預(yù)算問題舉行各種聽證會(huì)，要求總統(tǒng)或者部門首長(zhǎng)到國會(huì)對(duì)預(yù)算做詳細(xì)說明，而國會(huì)各委員會(huì)根據(jù)調(diào)查、聽證情況提出修改或通過預(yù)算的報(bào)告。在4月1日，由預(yù)算委員會(huì)匯總成預(yù)算草案決議案，提交參眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。

一般來說，歷時(shí)兩個(gè)多月的討論，預(yù)算中的大貓膩一般都不會(huì)存在。但是這并不意味著國會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督就會(huì)到此為止，因?yàn)樵趫?zhí)行過程中還有可能產(chǎn)生執(zhí)行浪費(fèi)現(xiàn)象。為此，國會(huì)有一專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)——審計(jì)署(簡(jiǎn)稱“GAO”)來審計(jì)行政部門的預(yù)算效率。而審計(jì)部門確實(shí)也不負(fù)眾望，能夠?qū)徲?jì)出很多不效率的項(xiàng)目。在2011年的財(cái)政年度中，審計(jì)署就發(fā)現(xiàn)在81個(gè)領(lǐng)域有重復(fù)開支的情形，但是只有很少一部分獲得了解決。而一年之后，情況依舊差不太多?？倢徲?jì)長(zhǎng)在向國會(huì)遞交的報(bào)告中說：“我們本可節(jié)省數(shù)百億美元資金?！备鶕?jù)報(bào)告的說法，司法部從2005年以來，用于各方面的重復(fù)開支達(dá)到300億美元。政府有為數(shù)眾多的部門負(fù)責(zé)管理160個(gè)計(jì)劃和納稅人錢的撥款。然而，在促進(jìn)環(huán)保的綠色建筑計(jì)劃中，有三分之二的建筑沒有具體目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)際效果無法評(píng)判。顯然，浪費(fèi)并沒有被完全杜絕。

相比之下，我們的預(yù)算體制就顯得過于簡(jiǎn)陋，主要體現(xiàn)在事前審查不足，事后審計(jì)不夠?？上驳氖?，在十八大的報(bào)告中，也特意提到要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”，意味著政府所有收支都要接受人大的審查監(jiān)督，而不少省份的實(shí)踐也在朝這個(gè)方向邁進(jìn)。

2012年7月，廣東省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)組織19名省人大代表到省交通運(yùn)輸廳、省環(huán)保廳、省統(tǒng)計(jì)局等部門對(duì)2012年部門預(yù)算執(zhí)行情況和2013年部門預(yù)算的編制情況進(jìn)行調(diào)研。11月，代表對(duì)這三個(gè)部門準(zhǔn)備上兩會(huì)的預(yù)算草案進(jìn)行了初步審議。這一做法改變了代表在人代會(huì)開會(huì)時(shí)才與預(yù)算見面的歷史，值得各省份借鑒。

不過，目前廣東的做法也只是局限在人大代表初步審議部門預(yù)算。同時(shí)，由人大代表在政府部門形成預(yù)算的時(shí)候提出意見也不是很妥當(dāng)。為什么這么說？因?yàn)榫幹祁A(yù)算草案是政府部門的分內(nèi)職責(zé)，人大代表提前介入恐怕不太妥當(dāng)：這可能會(huì)使人大代表在審議預(yù)算草案的時(shí)候有先入為主的感覺，反而不利于發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，考慮到目前的人大代表都是兼職，很多代表并沒有更多的精力來從事預(yù)算方面的工作。更為可行的辦法就是像國外很多做法一樣，人大代表不參與草案的形成，但政府在形成草案向人大遞交之后就必須向社會(huì)公開預(yù)算，在預(yù)算公開和預(yù)算表決之間留下足夠長(zhǎng)的時(shí)間讓人大代表審議，聽取公眾意見。事實(shí)上，目前的法律制定，就是遵循了這樣一個(gè)過程：人大常委會(huì)在收到政府部門提交的草案后就在網(wǎng)站上公布其內(nèi)容，向社會(huì)征求意見，而人大常委會(huì)根據(jù)公眾意見再對(duì)法律草案進(jìn)行表決。

在任何國家，審議預(yù)算都是議會(huì)最為重要的內(nèi)容。在我國，《憲法》第六十二條規(guī)定“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”是屬于全國人民代表大會(huì)的權(quán)力；第九十九條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于我國各級(jí)人大代表并非專職，而且很多代表并不具備相關(guān)財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)，再加上時(shí)間有限，使得人大面臨著預(yù)算審議能力比較弱的現(xiàn)實(shí)。

如何改變現(xiàn)狀？在人大代表專職化不可能實(shí)現(xiàn)的今天，改變預(yù)算的審議時(shí)間是一個(gè)切實(shí)可行的辦法。人大向社會(huì)公布預(yù)算草案，公眾發(fā)布意見，人大代表在此基礎(chǔ)上進(jìn)行審議，可能會(huì)起到“四兩撥千斤”的作用，從而讓人大對(duì)政府預(yù)算具有真正的約束力，保護(hù)公帑不受浪費(fèi)。

(作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng))

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