張文魁：民營(yíng)化是國(guó)企改革的重要選項(xiàng)

2013年03月10日 23:13
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：鄧瑤

0人參與0條評(píng)論

本報(bào)記者鄧瑤北京報(bào)道

關(guān)于如何深化國(guó)企改革的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止，但“深入市場(chǎng)化改革”這一命題幾乎已得到改革各方共識(shí)，關(guān)鍵是，如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化？

在國(guó)企改革者們拼命將“私有化”拒之門(mén)外時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張文魁提出了一個(gè)吸引眼球的概念——民營(yíng)化，并將其視為國(guó)企進(jìn)一步市場(chǎng)化的必要前提，“沒(méi)有民營(yíng)化就沒(méi)有市場(chǎng)化”

實(shí)際上，張文魁所提出的民營(yíng)化改革思路，并不陌生。在國(guó)資委成立之前的第一輪國(guó)企改革中，國(guó)有企業(yè)大踏步撤退的方式，實(shí)質(zhì)就是民營(yíng)化。不過(guò)，隨著國(guó)企改革推進(jìn)，時(shí)代將賦予民營(yíng)化新的內(nèi)涵。

民營(yíng)化是什么？與私有化有什么區(qū)別？是否將帶來(lái)國(guó)資流失？在總結(jié)國(guó)資改革十年經(jīng)驗(yàn)之際，張文魁接受了本報(bào)記者專訪。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)，所有見(jiàn)解只基于他自己的研究，并不代表他所在單位的政策建議。

破除偽市場(chǎng)化

《21世紀(jì)》：國(guó)資委成立至今已有十年，你如何評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)這十年來(lái)的發(fā)展？十年的國(guó)資改革達(dá)到了預(yù)訂的目標(biāo)了嗎？

張文魁：2002年秋天，黨的十六大提出改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，2003年開(kāi)始推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，至今已經(jīng)十年。對(duì)過(guò)去十年國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)和反思，并籌劃和開(kāi)展新一輪國(guó)有資產(chǎn)改革，十分必要。

十年過(guò)去了，我們看到，國(guó)有資產(chǎn)總量急劇膨脹，國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)快速增長(zhǎng)，這些指標(biāo)比較客觀地反映了國(guó)有企業(yè)的進(jìn)步。從我們的觀察來(lái)看，也能感覺(jué)到許多國(guó)有企業(yè)的綜合實(shí)力在過(guò)去十年有了很大提高。

但是，我認(rèn)為，一是要科學(xué)地分析國(guó)有部門(mén)在過(guò)去十年的發(fā)展，二是要正確看待國(guó)有部門(mén)過(guò)去十年發(fā)展與國(guó)資管理體制之間的關(guān)系。從指標(biāo)上來(lái)看，無(wú)論是資產(chǎn)，還是營(yíng)業(yè)收入，國(guó)有部門(mén)這些規(guī)模指標(biāo)的增長(zhǎng)速度其實(shí)并沒(méi)有明顯超過(guò)我國(guó)GDP的增長(zhǎng)速度，因?yàn)樵谶^(guò)去十年當(dāng)中，GDP的名義增速在很多年份都是高于15%的，有些年份高達(dá)20%左右，也就是說(shuō)，國(guó)有部門(mén)的膨脹與我國(guó)GDP的膨脹是同步的，只不過(guò)是隨大流不掉隊(duì)嘛，沒(méi)有什么突出的地方。

實(shí)際上，國(guó)有部門(mén)的規(guī)模指標(biāo)與效益指標(biāo)與私營(yíng)部門(mén)相比，那就差很遠(yuǎn)了。再看一看國(guó)有部門(mén)的虧損率，一直都比較高，我國(guó)大約12萬(wàn)家國(guó)企的虧損率目前應(yīng)該在35%左右，也就是說(shuō)有三分之一國(guó)企都是虧損的，一些國(guó)企的光環(huán)掩蓋了其他許多國(guó)企的暗淡。即使考慮國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任成本、綠色成本明顯高于私營(yíng)企業(yè)，在統(tǒng)計(jì)上也無(wú)法改變上面的結(jié)論。

國(guó)有部門(mén)自己與自己比，過(guò)去十年比之前的十年的確有巨大的發(fā)展。新的國(guó)資體制有沒(méi)有功勞？當(dāng)然有，這種專門(mén)化的管理使得考核、監(jiān)督更加有效，激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制更加到位。然而不能不指出，2003年之前那一輪國(guó)有部門(mén)的劇烈改革為這十年國(guó)有部門(mén)大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

但是，我們也要看到，以前設(shè)想的“去行政化”的國(guó)有資產(chǎn)管理，現(xiàn)在反而變得非常的行政化甚至政治化，這與國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化和商業(yè)化格格不入，與現(xiàn)代化的企業(yè)治理機(jī)制格格不入，與國(guó)有資本布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整格格不入。這些問(wèn)題的存在，不但會(huì)降低國(guó)有部門(mén)自身在市場(chǎng)環(huán)境中的可持續(xù)性，而且會(huì)扭曲資源配置，妨害市場(chǎng)體制的確立，并導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，以至于在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)一些“國(guó)進(jìn)民退”就毫不奇怪了。

如果我們能清醒地認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，我們應(yīng)該可以理解，啟動(dòng)新一輪國(guó)有部門(mén)的改革，包括啟動(dòng)更深層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，必須列為下一步的議程。

《21世紀(jì)》：但是在過(guò)去幾年，中央一再提出要深化國(guó)有企業(yè)改革，包括國(guó)資委在內(nèi)的許多部門(mén)也多次表示要推進(jìn)改革，這個(gè)表態(tài)與你觀察的結(jié)果有很大差距，問(wèn)題到底在什么地方？

張文魁：中央精神是導(dǎo)向性、原則性的，落到實(shí)處就需要具體的政策選擇，而政策選擇沒(méi)有含糊的空間。由于中央早在1992年就確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，所以許多人就自然而然地認(rèn)為下一步國(guó)有企業(yè)改革的政策選擇應(yīng)該是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化。但是我認(rèn)為，我們的政策選擇應(yīng)該是民營(yíng)化。如果不搞清楚到底是市場(chǎng)化還是民營(yíng)化的問(wèn)題，所謂的改革可能還會(huì)停留在紙面上或者口頭上。

為什么我們的政策選擇應(yīng)該是民營(yíng)化而不是市場(chǎng)化或其他？因?yàn)闆](méi)有民營(yíng)化就沒(méi)有市場(chǎng)化，離開(kāi)民營(yíng)化的市場(chǎng)化之路是走不通的，對(duì)于國(guó)有部門(mén)而言，尤其如此。

過(guò)去三十多年的改革歷程表明，市場(chǎng)化的快慢在很大程度上取決于民營(yíng)化的快慢。即使早期的國(guó)有企業(yè)改革政策，如上世紀(jì)七十年代末和八十年

代的放權(quán)讓利、承包制、租賃制等等，其實(shí)都是一種輕度的非正式的民營(yíng)化制度安排，因?yàn)閺漠a(chǎn)權(quán)安排的角度來(lái)看，部分的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)讓渡給了國(guó)企的內(nèi)部人了。上世紀(jì)九十年代的股份化和改制，則將國(guó)企引向了正式的民營(yíng)化道路，盡管當(dāng)時(shí)的民營(yíng)化很粗糙，而且也有很多漏洞需要堵塞，但正是民營(yíng)化的不斷推進(jìn)才使得市場(chǎng)化不可逆轉(zhuǎn)。

在1992年到2002年十年間，是國(guó)企民營(yíng)化最快的十年，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重下降幅度最大的十年，同時(shí)也是市場(chǎng)化前進(jìn)最多的十年。而過(guò)去幾年里，民營(yíng)化的進(jìn)程顯著放緩甚至出現(xiàn)停滯，一些領(lǐng)域還出現(xiàn)了國(guó)進(jìn)民退現(xiàn)象，這個(gè)時(shí)期也正是市場(chǎng)化改革裹足不前的時(shí)期。

就國(guó)有企業(yè)本身而言，由于過(guò)去在政策上回避更大范圍和更深程度的民營(yíng)化，國(guó)有企業(yè)不但至今無(wú)法實(shí)行真正的市場(chǎng)化，甚至扭曲了市場(chǎng)機(jī)制和妨害了市場(chǎng)規(guī)則。

看一看現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)吧，在市場(chǎng)化的表象下，它們并不是與其他類型企業(yè)一樣地平等進(jìn)入市場(chǎng)、平等獲取生產(chǎn)要素、平等競(jìng)爭(zhēng)并平等接受市場(chǎng)淘汰機(jī)制、平等受到國(guó)家保護(hù)并在特定境況下平等獲得國(guó)家救助。這種偽市場(chǎng)化很容易蒙蔽很多人的眼睛，并容易成為獲取資源的通行證。

對(duì)央企母公司進(jìn)行法人改制

《21世紀(jì)》：如果改革的政策選項(xiàng)是民營(yíng)化，那么在實(shí)際當(dāng)中應(yīng)該如何推進(jìn)民營(yíng)化？

張文魁：前不久召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2013年的改革應(yīng)該有路線圖和時(shí)間表。這非常好，這是克服改革空喊癥的最好辦法。

我認(rèn)為，民營(yíng)化不但應(yīng)該成為首要的政策選項(xiàng)，也應(yīng)該就民營(yíng)化設(shè)立路線圖和時(shí)間表。我們可以根據(jù)中國(guó)上一輪國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)制定民營(yíng)化的路線圖。我所談?wù)摰拿駹I(yíng)化，不僅僅是國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)向非國(guó)有投資者，而是包含兩層意思：第一層意思當(dāng)然是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而第二層意思則是公司治理的轉(zhuǎn)型。

公司治理轉(zhuǎn)型，就是隨著所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，過(guò)去行政化、形式化再加上內(nèi)部人控制、內(nèi)部人分享的公司治理應(yīng)該過(guò)渡到商業(yè)化、實(shí)質(zhì)化并有基本透明度和制衡性的公司治理。具體而言，全國(guó)超過(guò)10萬(wàn)家的中小型國(guó)企完全可以選擇整體出售的辦法，同時(shí)應(yīng)該實(shí)行職工的身份轉(zhuǎn)換；而那些大型和特大型國(guó)企，可以實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)家持有一定的國(guó)有股，但要盡量采用混合所有制，并要盡量推行職工身份轉(zhuǎn)換和高度重視公司治理轉(zhuǎn)型。

目前全國(guó)有12萬(wàn)多家國(guó)有企業(yè)，小型企業(yè)超過(guò)10萬(wàn)家，占85%，中型達(dá)到1.4萬(wàn)家，占11%，全國(guó)國(guó)有企業(yè)虧損面達(dá)到35%，絕大多數(shù)都是中小企業(yè)。所以中小企業(yè)的改制出售可以大力推進(jìn)。即使按照國(guó)資委分類的一般生產(chǎn)加工企業(yè)也達(dá)到2.5萬(wàn)家，占全部國(guó)企20%以上，商貿(mào)服務(wù)和其他企業(yè)超過(guò)6萬(wàn)家，占50%以上，這些行業(yè)的許多企業(yè)都可以整體出售。

《21世紀(jì)》：大型央企母公司也應(yīng)該民營(yíng)化嗎？

張文魁：民營(yíng)化的難點(diǎn)是大型企業(yè)，特別是央企母公司。央企的母公司要走法人整體改制這條路。

央企的母公司100多家，基本上全部是國(guó)有獨(dú)資的。甚至超過(guò)一半以上是按照1988年的《全民所有制企業(yè)法》注冊(cè)的全民所有制企業(yè)，而不是按照后來(lái)的《公司法》注冊(cè)的公司制企業(yè)。全民所有制企業(yè)在中國(guó)是很特殊的一類企業(yè)，行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度結(jié)合，現(xiàn)在要搞現(xiàn)代公司治理，又不推進(jìn)對(duì)母公司的改革，肯定是不行的。

央企母公司的法人整體改制，可以走法人整體上市這條路，但除了涉及國(guó)家安全和提供公共產(chǎn)品等少數(shù)特殊行業(yè)的企業(yè)之外，還是要引入戰(zhàn)略投資者，在戰(zhàn)略投資者的持股比例上思想應(yīng)該更加解放。

在此基礎(chǔ)上，大力改革公司治理。那些大型和特大型國(guó)有企業(yè)，在比較長(zhǎng)的時(shí)間里不會(huì)完全民營(yíng)化，可能長(zhǎng)期保持一種混合所有制狀態(tài)，但要提高國(guó)有股的流動(dòng)性和證券化程度，從而改進(jìn)國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。就長(zhǎng)期趨勢(shì)而言，應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)民間化、治理商業(yè)化。

當(dāng)然，民營(yíng)化不是全盤(pán)私有化。有少數(shù)國(guó)企可能暫時(shí)不太適宜推行全局性的民營(yíng)化產(chǎn)權(quán)改革。這包括三類企業(yè)。第一類是自然壟斷，包括電網(wǎng)、基礎(chǔ)電信和一些公用事業(yè)(自來(lái)水、燃?xì)獾?；第二種是關(guān)系國(guó)家安全的，如航空航天；第三類是承擔(dān)普遍性服務(wù)和提供重要公共產(chǎn)品的，如郵政和市政等。對(duì)于這些企業(yè)，應(yīng)該加強(qiáng)政府監(jiān)管，并改進(jìn)公司治理，提高透明度和規(guī)范性。當(dāng)然隨著時(shí)代發(fā)展，上述三類企業(yè)也可以進(jìn)行分拆和引入競(jìng)爭(zhēng)，這樣也有可能在某些環(huán)節(jié)進(jìn)行民營(yíng)化產(chǎn)權(quán)改革。

民營(yíng)化任重道遠(yuǎn)

《21世紀(jì)》：推行民營(yíng)化需要多長(zhǎng)時(shí)間？

張文魁：下一輪民營(yíng)化可以考慮設(shè)立一個(gè)5年期和10年期的時(shí)間表。在5年之內(nèi)，完成中小國(guó)企的民營(yíng)化和大型國(guó)有集團(tuán)母公司的股權(quán)多元化，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)在工業(yè)中的比重降到15%以下；在10年之內(nèi)，完成大型國(guó)有集團(tuán)母公司的國(guó)有絕對(duì)控股到相對(duì)控股甚至參股的過(guò)渡，在少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和提供公共產(chǎn)品領(lǐng)域的國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)要實(shí)現(xiàn)公司治理的現(xiàn)代化，國(guó)有企業(yè)在GDP當(dāng)中的比重下降到10%左右。

但民營(yíng)化的結(jié)果應(yīng)該形成一個(gè)現(xiàn)代化的、具有較強(qiáng)流動(dòng)性和合理回報(bào)率的國(guó)有資產(chǎn)組合，這個(gè)國(guó)有資產(chǎn)組合應(yīng)該用完善的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)納入到國(guó)家預(yù)算體系當(dāng)中，并能惠及國(guó)民。

到那個(gè)時(shí)候，高度收縮的國(guó)有部門(mén)將不再構(gòu)成嚴(yán)重的資源配置扭曲和公平競(jìng)爭(zhēng)妨害，中國(guó)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也將得以確立。

《21世紀(jì)》：民營(yíng)化有什么注意事項(xiàng)？

張文魁：在民營(yíng)化的過(guò)程中，要進(jìn)一步完善和認(rèn)真執(zhí)行防止趁機(jī)掠奪國(guó)有資產(chǎn)的各項(xiàng)法規(guī)制度。同時(shí)應(yīng)該保持警醒的是，對(duì)于那些民營(yíng)化之后的企業(yè)，以及越來(lái)越龐大的民營(yíng)企業(yè)群體，并不能指望民營(yíng)機(jī)制可以消除所有的負(fù)面問(wèn)題。

恰恰相反，民營(yíng)有民營(yíng)的毛病，就像國(guó)有也有國(guó)有的毛病一樣，改革實(shí)際上是權(quán)衡一個(gè)相比較而言更好的結(jié)果。不少民營(yíng)企業(yè)，特別是一些規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)，合規(guī)意識(shí)和守法意識(shí)、社會(huì)責(zé)任和社會(huì)誠(chéng)信是它們的弱項(xiàng)，因此我們還有許多艱巨的工作要做。