政府機構(gòu)改革：有的“先行”，有的“后行”

2013年03月12日 02:23
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道作者：定軍;劉書芳

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沈榮華

本報記者定軍

特約記者劉書芳北京報道

五年一度的政府機構(gòu)改革來臨。

根據(jù)3月9日公布的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，鐵道部并入交通部，國家人口委和計劃生育委員會與衛(wèi)生部合并，食品藥監(jiān)局和國務(wù)院食品安全委員會辦公室組成國家食品藥品監(jiān)督管理總局，廣電與新聞出版署合并，重建重組國家海洋局，海監(jiān)與海警、漁政、緝私合并為中國海警局，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，國家電監(jiān)會并入能源局等。

何時完成全部的政府機構(gòu)改革，如何理解“積極穩(wěn)妥”的改革，本次和下一步改革的關(guān)系會如何，地方機構(gòu)改革會有什么新動向？21世紀(jì)經(jīng)濟報道(以下簡稱《21世紀(jì)經(jīng))近期專訪了中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華研究員。

沈榮華曾參與了2008年的大部制改革方案的設(shè)計，對于本次改革，他和中國行政管理學(xué)會課題組，參與了本輪機構(gòu)改革的前提調(diào)研，并提出了課題報告。

成熟先行、重點突破

《21世紀(jì)》：2008年機構(gòu)改革堅持的是“積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌兼顧、突出重點”原則，本次機構(gòu)改革還是提出“堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行”，如何看待這兩次改革的關(guān)系？

沈榮華：這兩次機構(gòu)改革的指導(dǎo)原則、推進(jìn)策略，基本上是一致的，而本次改革更加重視“成熟先行”

積極穩(wěn)妥，是指一方面要抓住時機，推動改革，另一方面要審時度勢，穩(wěn)妥推進(jìn)。循序漸進(jìn)則是我們一直強調(diào)的，改革是一個整體設(shè)計、分步實施、不斷深入的過程。本次改革強調(diào)的是“成熟先行”。各界對于改革有不同的期望值，輿論也有各種的版本，但具體改什么，從哪些方面改，是要有選擇的，而選擇的主要依據(jù)就是條件成熟。

具體改革涉及哪幾個領(lǐng)域，需要著重考慮多個因素：第一客觀需要，即國家發(fā)展、改革開放、改善民生等需要。第二問題突出，例如有些部門職能交叉嚴(yán)重等。第三有共識凝聚，社會各方面、政府、機構(gòu)達(dá)成改革的共識。第四有成熟經(jīng)驗借鑒，可從地方改革經(jīng)驗來總結(jié)，也可結(jié)合以前的改革經(jīng)驗來考慮，以及國外的有益經(jīng)驗。通過綜合考慮，權(quán)衡利弊，優(yōu)先選擇條件成熟的領(lǐng)域進(jìn)行改革，可理解為“成熟先行”

當(dāng)然，循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)，并不是說要放緩或者拖延改革，而是要有重點、有階段突破，關(guān)鍵在條件是否成熟，不追求機構(gòu)改革的數(shù)量，不急于求成。

《21世紀(jì)》：本次機構(gòu)改革提出把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，改革方案稱《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，增加了職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，為什么？

沈榮華：轉(zhuǎn)變政府職能一直是我國行政體制改革的核心，也是政府機構(gòu)改革、大部制改革的核心。我們知道，大部制改革不是簡單的機構(gòu)合并，也不是規(guī)模越大越好，最根本、最核心的，還是要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把不該政府管的事轉(zhuǎn)移出去，把政府該管的事管好，全面有效履行政府職能。從實際情況看，目前的政府職能轉(zhuǎn)變不到位，實行大部制后，一方面，政府部門仍管了許多不該管的事，存在“越位”問題，有的過多干預(yù)微觀事務(wù)，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”；有的既管宏觀又管微觀，且熱衷于投資、審批等微觀事務(wù)；有的下放權(quán)力不見行動，減少審批流于形式，社會和公眾感到審批事項仍然過多過細(xì)。另一方面，許多政府該管的事卻沒有管好，比如食品安全、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等，老百姓都覺得是政府該管的事，但許多問題卻遲遲得不到解決，出現(xiàn)“缺位”問題，

因此，加快職能轉(zhuǎn)變，仍然是機構(gòu)改革的核心。本次政府機構(gòu)改革強調(diào)，要把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出的位置，這就抓住了改革的核心，明確了改革的重點，是非常必要的。

有的“先行”，有的“后行”

《21世紀(jì)》：像能源部、大農(nóng)業(yè)部、大文化部，上次機構(gòu)改革傳言也很多，并未成立，為什么有些領(lǐng)域大部制改革推進(jìn)快，有些領(lǐng)域推進(jìn)慢，比如成立大文化部不是很好嗎？

沈榮華：這就涉及到之前提到的“成熟先行”原則在實踐中的運用問題，總體上應(yīng)該不斷探索、循序漸進(jìn)、有先有后、有分有合地進(jìn)行改革。

改革要有先有后。

例如大交通部，改革條件比較成熟，在2008年已經(jīng)先行整合了一部分，只剩鐵道部沒有整合進(jìn)來，而現(xiàn)在從各個方面來看，把鐵道部整合進(jìn)來的條件是比較成熟的。第一是客觀需要，現(xiàn)在要發(fā)展綜合運輸，整合優(yōu)勢，鐵道部不能分離在外。第二，加快職能轉(zhuǎn)變要求實行“四個分開”，而鐵道部是政企不分的政府部門。第三，前些年鐵路高速發(fā)展，進(jìn)行了大規(guī)模的鐵路建設(shè)，而現(xiàn)在強調(diào)交通運輸?shù)木C合協(xié)調(diào)發(fā)展，鐵道部門需要放在總體布局里發(fā)展，而且，社會共識、輿論指向，也是大交通。綜合來說是大勢所趨。

另外，大文化或許也會有進(jìn)展。大文化已具備一定條件，至于這一輪如何改，或者在下一輪改，需要統(tǒng)籌考慮各方面的實際情況。

大交通、大文化是可“先行”的例子，我們再來談?wù)劇昂笮小薄＠缒茉捶浅Ｖ匾?，關(guān)系著國計民生，但是管理職能分散在各個部門。如果讓一個副部級的國家能源局去協(xié)調(diào)中石油、中石化、煤炭、電力、電網(wǎng)等，難度很大，所以成立了能源局，又成立了國家能源委，在條件成熟時再進(jìn)行調(diào)整也有可能。還有其他的機構(gòu)，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，今后也有可能進(jìn)行調(diào)整。

改革還要有分有合。

一是對一些分設(shè)過細(xì)、職能交叉、矛盾突出的機構(gòu)，可在職能歸類基礎(chǔ)上綜合設(shè)置。二是對職能過寬、權(quán)限過大的部門，可適當(dāng)分解，將有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)與其他部門重組，以保持各部門規(guī)模適度和結(jié)構(gòu)平衡。三是對經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要加強的機構(gòu)，可優(yōu)先考慮加強，如海洋事業(yè)的綜合開發(fā)、利用、保護和管理，可考慮加強海洋部門的綜合職能。

體制改革機構(gòu)有3種存在可能

《21世紀(jì)》：現(xiàn)在各界對于成立國家改革委的呼聲很大，認(rèn)為國家發(fā)改委作為部委推動改革很難，對此怎么看？

沈榮華：十八大、十八屆二中全會、中央經(jīng)濟會議等重要決議，都強調(diào)要加強改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，很多經(jīng)濟學(xué)家主張成立一個改革機構(gòu)來進(jìn)行設(shè)計和推動。最近有媒體報道稱，國家改革委沒有列入名單，但這并不意味著以后不能考慮。

對于體制改革機構(gòu)的設(shè)置，可有幾種機構(gòu)形式選擇：一是實體性機構(gòu)。如以前的體改委、體改辦，都是實體性機構(gòu)，也是很多經(jīng)濟學(xué)家提議的機構(gòu)形式。二是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。比如國家安全生產(chǎn)委、國家能源委，都是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，體制改革采取高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)形式，也可作為選擇。三是決策輔助機構(gòu)。比如由專門的研究參謀機構(gòu)進(jìn)行設(shè)計和規(guī)劃，輔助高層決策，在現(xiàn)有體制下實施改革，也是一種選擇。究竟采取什么形式，可視改革需要和中央決策而定。

地方行政體制改革也將逐步展開

《21世紀(jì)》：十八大對于行政體制改革的內(nèi)容包括，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。你覺得未來地方行政管理體制會如何改革？

沈榮華：今年全國人大通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案后，不僅中央政府將進(jìn)行新的改革，地方也會逐步展開行政體制改革。首先要轉(zhuǎn)變職能。中央實行簡政放權(quán)，地方也是如此，要實行簡政放權(quán)，減少行政審批，向社會放權(quán)，另一方面管好政府該管的事，這是地方改革的核心問題。第二是機構(gòu)改革。主要是與中央機構(gòu)改革相銜接，并突出各自的重點。第三是層級改革。要繼續(xù)推進(jìn)省直管縣(市)改革，有條件的地方可實行省直管縣市體制，減少行政層級。第四是行政區(qū)劃改革。經(jīng)濟社會發(fā)展了，行政管理體制也要進(jìn)行相應(yīng)的變革。像比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如廣東有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是幾十億的產(chǎn)值，比有些市縣都多，但行政層級仍是原有的配置，被稱為“身子大衣服小”，不協(xié)調(diào)，這就需要行政區(qū)劃配套改革。