經(jīng)濟學家：戶籍制度改革收益遠大于成本

2013年03月13日 09:09
來源：北京青年報

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55年戶籍制漸進“破冰”

2008年，作為浙江省首位農(nóng)民工代表，剛當選全國人大代表時，楊曉霞說自己還是個說話容易臉紅的人。2013年，連任全國人大代表的楊曉霞在來北京參加兩會之前，還在寧波進行了調(diào)研。

五年里，戶籍制度改革的相關(guān)問題一直是這位已經(jīng)在寧波落戶的農(nóng)民工代表履職的主要方向。如果說“推動”是她作為上一任全國人大代表履職的關(guān)鍵詞，今年開始，楊曉霞開始考慮如何在改革進程中找到“平衡點”

同樣的改革議題，在另一位全國人大代表、經(jīng)濟學家蔡?P看來，戶籍制度改革的收益遠大于成本，但他建議通過漸進的方式逐步加以推進。而“漸進的在中國戶籍制度55年發(fā)展過程中已成改革共識。

代表故事

楊曉霞：

推動戶籍改革的農(nóng)民工代表

轉(zhuǎn)變之路

從普通縫工到全國人大代表，走了十年

今年32歲的楊曉霞出生在江西鉛山縣農(nóng)村，1998年離開老家到浙江寧波一家紡織廠打工，一開始是做一名最基礎(chǔ)的縫工，隨后成為一名打樣員，再后來當上了工段長，然后再成為質(zhì)監(jiān)員……由于在工作中表現(xiàn)出色，楊曉霞于2007年被評為寧波市“十大外來務(wù)工明星”、寧波市勞模，還在全市的技能大賽中拿過第一名。也就在那年，楊曉霞的戶口問題獲得解決，成為了首批落戶寧波的優(yōu)秀外來務(wù)工人員之一。

“戶口從農(nóng)村老家能夠遷到寧波，對我來說最大的好處，就是那會兒還沒出生的孩子在將來上學的問題上不會遇到那么多麻煩?！睏顣韵颊f，作為外來務(wù)工人員，她渴望獲得城市的認可，而落戶寧波則讓她的心安定下來，并打算扎根于此。

在楊曉霞落戶寧波之后不久，當?shù)卣€出臺了一項“積分落戶政策”，以作為對外來務(wù)工人員的一種激勵機制。該機制制定了技術(shù)創(chuàng)新指標、職業(yè)資格指標、擔任職務(wù)指標、資質(zhì)提升指標、榮譽稱號指標、社會公益指標、企業(yè)認可指標和社會保險指標等八項指標體系，達到相應(yīng)分值的農(nóng)民工可以落戶寧波，每年滿足一小部分優(yōu)秀農(nóng)民工落戶城市的心愿。

楊曉霞認為：“和諧的小家庭、穩(wěn)定的工作和社會保障，是大多數(shù)到城市務(wù)工的年輕人的基本期待?！睂τ谒齺碚f，隨后的生活開始有了諸多轉(zhuǎn)變，在寧波打工的十余年里，她從一名普通工人成長為一名副廠長，還和愛人結(jié)了婚并有了自己的孩子，并且幸運地通過成人高考進入浙江紡織服裝技術(shù)學院紡織檢測貿(mào)易專業(yè)脫產(chǎn)學習，成為一名大學生并順利拿到了大學文憑。

更重要的轉(zhuǎn)變在2008年，她在這一年當選為全國人大代表，成為了“浙江省第一位農(nóng)民工代表”。而作為來自于農(nóng)民工群體的代表，她希望自己能夠為這一群體代言，戶籍也成了她最為關(guān)注的內(nèi)容之一。

建言之路

“自己的履職能夠為推動社會進步作出哪怕小小一點兒的貢獻，我也會感到自豪”

從2010年到2012年，楊曉霞連續(xù)三年提出了相關(guān)建議，呼吁解決外來務(wù)工人員隨遷子女的異地高考問題，并取消高考的戶籍限制。這成了她在履職之路上最看重的“作品”

“我身邊的很多工友、老鄉(xiāng)、朋友都遇到了這類難題?！睏顣韵蓟貞?，自己之所以關(guān)注這個問題，是緣于身邊的很多工友有了孩子之后面臨入幼兒園難、進公辦小學難，而到了上中學的階段，由于受戶籍的限制，他們只能離開父母回原籍中考、高考，回老家后卻往往由于缺少父母的監(jiān)管而引發(fā)新的社會問題。

“這個問題關(guān)乎全國各地常年在發(fā)達城市和沿海務(wù)工人員的切身利益?！庇谑牵谧约寒斶x為全國人大代表后的第三年，楊曉霞決定開始將隨遷子女在城市的上學問題作為她履職的主要方向。在提出相關(guān)建議之前，楊曉霞做了一些必要的調(diào)研，并和一些遇到子女就學難題的工友做了深入交流。在這些基礎(chǔ)上，她從2010年開始在全國人代會上提出了相關(guān)建議。

一開始，建議并沒有引發(fā)過多的社會關(guān)注。然而，隨著外來工隨遷子女上學的問題越來越突出，當她第二年、第三年繼續(xù)就這一問題提出建議的時候，社會上對“異地高考”的呼聲已越來越強。最終，楊曉霞得到了將出臺“異地高考”政策的答復(fù)。

在社會各界的共同推動下，去年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在當年年底前出臺異地高考具體辦法。而在去年年底，全國各地也根據(jù)具體情況，相繼出臺了異地高考的細則。

“我覺得自己盡到了一份全國人大代表的責任，最終發(fā)現(xiàn)自己的履職能夠為推動社會進步作出哪怕小小一點兒的貢獻，我也會感到自豪?！睏顣韵颊f。

調(diào)研之路

楊曉霞出示的一份表格顯示，寧波接受義務(wù)教育的隨遷子女占義務(wù)教育階段的學生比例已經(jīng)由2000年的3.1%升至2012年的42.6%

今年，連任全國人大代表的楊曉霞繼續(xù)把自己關(guān)注的重點放在了隨遷子女入學的問題上，并在本次兩會上提交了一份《關(guān)于促進外來務(wù)工人員隨遷子女在流入地健康有序接受教育的建議》

來北京參加兩會之前，楊曉霞在寧波就這一問題進行調(diào)研。她發(fā)現(xiàn)，近年，寧波的外來務(wù)工人員隨遷子女數(shù)量增長迅速，平均每年增加2萬人，不少地方的外來務(wù)工人員隨遷子女就讀人數(shù)已超過本地戶籍學生。

楊曉霞出示的一份表格顯示，寧波接受義務(wù)教育的隨遷子女占義務(wù)教育階段的學生比例已經(jīng)由2000年的3.1%升至2012年的42.6%，而將來會由于異地高考政策的推進，使得更多的隨遷子女涌入城市就學，將會進一步加劇教育資源的緊張。

“城市能迅速接納這么多孩子嗎？接納不了的話怎么辦？”楊曉霞認為，這亟須在國家層面出臺相應(yīng)的措施，找到既能減輕流入地的壓力，又能保障隨遷子女在流入地接受教育的平衡點。

楊曉霞建議，首先，中央政府要進一步加大對流入地政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓流入地能有充裕的資金來擴容教育資源，也能更積極主動地接納隨遷子女入學；其次，要對外來務(wù)工人員子女接納人數(shù)多的地區(qū)新增建設(shè)用地計劃指標，便于建造更多中小學校，擴大資源總量。

楊曉霞認為，要對隨遷子女接納人數(shù)多的地區(qū)允許有條件準入，避免政策洼地的出現(xiàn)。她建議，采用積分辦法統(tǒng)籌考慮隨遷子女父母在當?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住處、依法納稅和按國家規(guī)定繳納社會保險的年限，以及隨遷子女在當?shù)氐耐暾B續(xù)學習年限等情況，通過綜合積分，確定其是否達到在本地參加中高考的條件。

專家聲音

蔡?P：

戶籍制度改革收益遠大于成本

以“城鄉(xiāng)分割”為根本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，被認為構(gòu)筑了城鄉(xiāng)居民在實際利益上的不平等。近年來，社會上對于戶籍制度改革的呼聲越來越強烈，但近十年來卻一直徘徊不前。

全國人大代表、經(jīng)濟學家蔡?P認為，戶籍制度改革是一項收益遠大于成本的改革，不但能實現(xiàn)社會的公平正義，而且對促進經(jīng)濟增長有立竿見影的效果。中央政府應(yīng)下定決心，盡快設(shè)計出時間表和路線圖。

呼聲：傳統(tǒng)戶籍制度非改不可

推進戶籍制度改革成為了今年兩會上被談?wù)撟疃嗟脑掝}之一，多名全國人大代表認為，傳統(tǒng)戶籍制度已經(jīng)到了非改不可的程度了。

全國人大代表、中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡?P曾多次在公開場合呼吁加快推進戶籍制度改革。他認為，推進戶籍制度改革不但能實現(xiàn)社會的公平正義，在當前我國經(jīng)濟放緩的背景下，對促進經(jīng)濟增長也有立竿見影的效果，起到“一石三鳥”的作用：首先，戶籍制度改革使農(nóng)民變成市民，使之變成了穩(wěn)定的勞動力，改變我國勞動力減少的現(xiàn)狀；其次，戶籍制度改革讓政府在制度上激勵農(nóng)村人口進入城市，提高人口轉(zhuǎn)移的力度；再次，農(nóng)民工變成市民后，享受各種社會保障，解除了后顧之憂，能夠像市民一樣消費，可以改善消費需求，使經(jīng)濟增長更加可持續(xù)。

“戶籍制度改革是一項收益遠大于成本的改革?！辈?P認為，除了對經(jīng)濟增長的貢獻外，戶籍制度改革的社會意義更不容忽視，大量的新生代農(nóng)民工在城市打工、生活，他們中的大多數(shù)未來不會回到農(nóng)村和土地上，如果他們在城市不能享受到均等化的公共服務(wù)，未來會成為社會不穩(wěn)定的因素，因此戶籍制度的改革能減少社會的風險。

路徑：兩方面同時著手

“不可能一夜之間放開所有城市的戶籍改革，應(yīng)該通過漸進式的方式逐步推進戶籍制度改革。”蔡?P認為，中央政府應(yīng)該下定決心，盡快制定戶籍改革的時間表和路線圖，通過頂層設(shè)計沖破地方政府的利益訴求。

在路徑選擇上，蔡?P認為可以從兩個方面同時著手：一方面盡可能把農(nóng)民工納入城市戶籍，解決他們的基本公共服務(wù)問題。在操作上，應(yīng)該對能夠納入城市戶籍的人定好標準，綜合考慮勞動合同簽訂時間、社會保險繳納年限、穩(wěn)定的居所、納稅記錄、無犯罪記錄等因素，并設(shè)計出相應(yīng)的標準，這條路可能需要比較長的時間；另一方面，在戶籍制度沒有改變之前，應(yīng)盡可能地讓常住人口得到基本公共服務(wù)，剝離戶籍和基本公共服務(wù)的關(guān)系。

對話

戶籍制度改革對經(jīng)濟增長也會有貢獻

記者：作為一名經(jīng)濟學家，您認為戶籍制度改革的必要性體現(xiàn)在哪里？

蔡?P：我國的人口紅利正在喪失，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國勞動年齡人口已經(jīng)絕對減少，去年減了345萬，以后還會繼續(xù)減少下去。很顯然，勞動力總量是不可能增長了，要是繼續(xù)減下去，對中國經(jīng)濟增長會有非常強烈的影響。

勞動力總量不增長了，但是勞動參與率可以提高，勞動參與率就是勞動年齡人口里多少人還能夠正常就業(yè)，而且工作到退休。要是能把農(nóng)民工的勞動參與率大幅度提高，勞動力供給還是可以增加的，至少下降速度慢一點，這樣就可以保證經(jīng)濟增長。

現(xiàn)在農(nóng)民工打工有后顧之憂，他到一定年齡就要回去照顧老人、孩子。所以，他一般不能工作到退休，大部分情況下到四十多歲就退出了。所以解決了農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)，就提高了勞動參與率。

戶籍制度改革就直接對應(yīng)了這一點，從勞動力供給上，戶籍制度改革對經(jīng)濟增長是有貢獻的。戶籍制度改革不但能實現(xiàn)公平正義、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，對經(jīng)濟增長也有立竿見影的效果。

記者：很多人都說戶籍制度改革需要地方政府很大投入，因此戶籍制度改革徘徊不前？

蔡?P：這樣的說法并不對，我們的基本公共服務(wù)是取之于民，用之于民，農(nóng)民工是貢獻者，他們對企業(yè)做出貢獻，對，GDP做出貢獻，也就是對稅收做出貢獻。我們現(xiàn)在五種基本社會保險基本上是“現(xiàn)收現(xiàn)付”制，就是現(xiàn)在工作的人繳納，實際上是支付給已經(jīng)退休的人。

把農(nóng)民工群體納入進來以后，它主要是貢獻者，而不是領(lǐng)取者，農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)集中在還要工作很多年的年齡段，總的來說，地方政府可能會有一些負擔，有些過去有“取之于農(nóng)民工，但是沒用于農(nóng)民工”，要轉(zhuǎn)變這個觀念，你取之于民就要用之于民，均等化的貢獻，要均等化地享受服務(wù)。其實，農(nóng)民工的貢獻還是要大于領(lǐng)取的。

本版撰文/本報記者孫昌鑾

攝影/本報記者李晨

相關(guān)數(shù)據(jù)

據(jù)《中國城市發(fā)展報告》預(yù)測，到2020年，將有50%的中國人口居住在城市，到2050年，將有75%的中國人口居住在城市

中國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元。一般來講大城市是50萬元以上，中小城市是十幾萬元。

——國務(wù)院參事、全國人大教科文衛(wèi)專委會委員馬力

2011年我國城鎮(zhèn)化率已達51.27%，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有約35%-38%

——民建中央關(guān)于深化配套改革推進城鎮(zhèn)化可持續(xù)健康發(fā)展的提案

2010年至2012年，全國共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2500萬人，為3年前的2.2倍

——公安部副部長黃明

1955年6月

國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1958年1月

以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和國非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。

1985年9月

全國人大常委會宣布實施作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度。

1992年8月

公安部規(guī)定，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定住所和職業(yè)，并要求在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村人口，允許他們以藍印戶口的形式在城鎮(zhèn)入戶，統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)人口”，享受與城鎮(zhèn)常住戶口同等的待遇。

1997年6月

國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部文件，規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民等，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月

國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部文件，規(guī)定“凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準予在該城市落戶”

2001年3月

國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部文件，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

2003年起

全國很多省市開始取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱為居民戶口。截至2008年，已有13個省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺了相關(guān)改革措施。

2003年10月

十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出要加快城鎮(zhèn)化進程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并“依法享有當?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔應(yīng)盡的義務(wù)”

2006年10月

公安部門進一步努力深化戶籍制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。但這一努力最終無果而終。

2011年2月

國務(wù)院辦公廳下發(fā)“關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知”。通知提出，要分類明確戶口遷移政策，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模，進一步完善并落實好現(xiàn)行城市落戶政策。

2012年12月

李克強在北京主持召開座談會時指出，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需，要把這個潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。各項改革中，李克強首要提及“推進戶籍制度改革，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民”

2013年初

全國政法會議上，戶籍制度改革被列為2013年的重點工作之一，會議要求“穩(wěn)妥有序推進戶籍制度改革”。