專家分析鐵路改革新七道坎解決總公司壟斷居首

2013年04月01日 14:56
來源：財(cái)經(jīng) 作者：孫林

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鐵路系統(tǒng)政企分開了，但鐵路改革的路還很長、很艱難。新的鐵路體制仍面臨諸多難題需要破解

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將鐵道部職能一分為三：一部分企業(yè)職能剝離出來，成立中國鐵路總公司；一部分屬于綜合性管理職能和綜合交通運(yùn)輸體系有關(guān)的部分職能，包括鐵路規(guī)劃、政策、法規(guī)等，劃給交通運(yùn)輸部；一部分安全生產(chǎn)監(jiān)管的職能，由新設(shè)立的國家鐵路局(副部級(jí)機(jī)構(gòu))管理，國家鐵路局由交通運(yùn)輸部管理。

目前，中國鐵路總公司已經(jīng)掛牌，國家鐵路局正在籌建。64年來中國鐵路政企合一的體制終于分開了，應(yīng)該講這一次改革在中國鐵路史上具有里程碑的意義。雖然這個(gè)方案沒有什么新意，但卻是最平穩(wěn)的一個(gè)方案。對(duì)于這個(gè)龐大的“鐵路帝國”而言，通過總公司、國家鐵路局的過渡性安排，既可以保證鐵路大動(dòng)脈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又為今后的改革留下了空間。因此，對(duì)于鐵路系統(tǒng)而言，政企分開了，但鐵路改革的路還很長、很艱難。新的鐵路體制面臨諸多難題需要破解。

中鐵總公司的壟斷問題

中國鐵路總公司負(fù)責(zé)國有鐵路的經(jīng)營活動(dòng)，目前國有鐵路貨物運(yùn)輸量占全國鐵路市場80%的份額，屬于絕對(duì)壟斷的地位?？瓦\(yùn)方面，由于目前各個(gè)高鐵客運(yùn)公司事實(shí)上難以獨(dú)立經(jīng)營而不得不委托相關(guān)鐵路局經(jīng)營，這種格局在今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)會(huì)一直存在。也就是說，客運(yùn)業(yè)務(wù)也仍然由國有鐵路壟斷。

中國鐵路總公司進(jìn)一步改革的任務(wù)還很重，首先是要明晰產(chǎn)權(quán)，讓新組建的鐵路總公司 “脫胎換骨”，成為市場經(jīng)濟(jì)中真正的法人主體。政府部門應(yīng)該采取有效措施，總結(jié)以前壟斷企業(yè)改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免鐵路總公司再出現(xiàn)壟斷公司中存在的問題。目前來看，中國鐵路總公司的行業(yè)壟斷地位沒有變。因此，要建立鐵路行業(yè)市場競爭的新體制，首先要解決鐵路行業(yè)壟斷問題。

破解鐵路行業(yè)壟斷，應(yīng)與市場競爭、企業(yè)重組同時(shí)進(jìn)行。鐵路企業(yè)重組的過程，是培育鐵路行業(yè)市場競爭主體的過程，也是建立鐵路新體制、新機(jī)制的過程。在這個(gè)過程中，既要考慮到中國鐵路在國民經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)實(shí)地位，也要考慮到中國鐵路的未來發(fā)展方向。所有這一切，都是建立在對(duì)中國鐵路現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上所應(yīng)作出的正確決策。

如何正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)中國鐵路現(xiàn)實(shí)，是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，需要下大力氣研究論證。對(duì)于鐵路而言，要形成真正的市場競爭格局還缺乏必要的條件。沒有一個(gè)企業(yè)能夠與中國鐵路總公司競爭，也沒有一個(gè)企業(yè)能與中國鐵路總公司下屬的任何鐵路企業(yè)構(gòu)成競爭。中國鐵路總公司的壟斷地位是客觀存在的基本事實(shí)。

因此，國家一方面應(yīng)通過嚴(yán)格的監(jiān)管程序設(shè)計(jì)，防止中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位侵害其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)和消費(fèi)者的合法權(quán)益；另一方面，也要加大對(duì)中國鐵路總公司的深化改革力度，通過對(duì)其內(nèi)部鐵路企業(yè)的重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成能自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧的獨(dú)立新鐵路運(yùn)輸企業(yè)集群，在內(nèi)部形成相互間的協(xié)作與競爭態(tài)勢，逐步過渡到行業(yè)內(nèi)外的市場競爭。當(dāng)中國鐵路總公司內(nèi)部鐵路企業(yè)集群適應(yīng)了市場化競爭后，中國鐵路總公司作為特殊時(shí)期的過渡性安排將完成歷史使命，而全新的鐵路運(yùn)輸市場主體格局將為中國鐵路未來的發(fā)展提供活力和動(dòng)力。

為了防范中國鐵路總公司濫用權(quán)力，國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，對(duì)中國鐵路總公司的法律地位、經(jīng)營責(zé)任、權(quán)利義務(wù)、與其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)的關(guān)系等基本問題作出規(guī)范，防范其利用壟斷地位搞不正當(dāng)競爭，損害其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)的合法權(quán)益。

統(tǒng)一調(diào)度與公司利益角色沖突

根據(jù)方案，鐵路總公司負(fù)責(zé)鐵路的統(tǒng)一調(diào)度，也就是說全國所有鐵路的運(yùn)輸生產(chǎn)活動(dòng)都要由總公司來決定，包括所有與國鐵接軌的地方鐵路、合資鐵路在內(nèi)，都要服從于中國鐵路總公司的統(tǒng)一調(diào)度指揮。

我們都清楚，鐵路運(yùn)輸調(diào)度實(shí)際是對(duì)運(yùn)力資源的調(diào)度，理論上(設(shè)計(jì)上)的運(yùn)輸能力必須通過調(diào)度活動(dòng)才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的運(yùn)力，而現(xiàn)實(shí)的運(yùn)力才能完成人與物的位移。鐵路運(yùn)輸企業(yè)獲得的現(xiàn)實(shí)運(yùn)力資源越多，其經(jīng)濟(jì)效益越好。而中國鐵路總公司既是經(jīng)營實(shí)體，又是調(diào)度主體，在發(fā)生運(yùn)力利益沖突時(shí)，不可避免地會(huì)傾向于中國鐵路總公司自身，從而給其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)造成不公平。因此，對(duì)中國鐵路總公司的統(tǒng)一調(diào)度行為的法律規(guī)制尤為重要。否則，那些中小鐵路運(yùn)輸企業(yè)將無法生存。

鐵路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度，是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)管理體制的核心。運(yùn)力是鐵路運(yùn)輸企業(yè)從事運(yùn)輸生產(chǎn)的手段，作為獨(dú)立的市場主體，應(yīng)當(dāng)享有充分的自主權(quán)。我們認(rèn)為，統(tǒng)一調(diào)度作為鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)管理體制，是由鐵路的特點(diǎn)所決定的。特別是在運(yùn)力資源相對(duì)緊張的狀況下，統(tǒng)一調(diào)度更為必要。

一是滿足鐵路客貨流運(yùn)動(dòng)的需要。由于鐵路客貨流是在全國鐵路間流動(dòng)的，一個(gè)運(yùn)輸企業(yè)往往很難做到使旅客或者貨物發(fā)生由甲地至乙地的位移，因此，需要各運(yùn)輸企業(yè)的配合和協(xié)助。鐵路車輛是在全國鐵路網(wǎng)上運(yùn)行的。這就需要通過統(tǒng)一調(diào)度，以實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸效力的最優(yōu)化。因此，統(tǒng)一調(diào)度不僅是運(yùn)輸生產(chǎn)技術(shù)上的要求，也是運(yùn)輸生產(chǎn)過程的要求，同時(shí)也是鐵路適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

二是提高鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸效率的需要。各運(yùn)輸企業(yè)的客貨源不均衡性是鐵路運(yùn)輸?shù)牧硪粋€(gè)基本特點(diǎn)。有的地區(qū)貨流比較大，有的地區(qū)客流比較大，有的運(yùn)輸企業(yè)可能缺少運(yùn)輸車輛，而有的運(yùn)輸企業(yè)又可能富余車輛。因此，要發(fā)揮運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸效率，也需要有一個(gè)統(tǒng)一調(diào)度的問題。在全國鐵路間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，可以使有限的運(yùn)力資源得到充分利用，大大提高運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸效率。

三是統(tǒng)一調(diào)度有利于維護(hù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)秩序。在中國，鐵路運(yùn)輸依然是交通運(yùn)輸?shù)闹饕绞?。要保證大聯(lián)動(dòng)機(jī)制的暢通，也需要有一個(gè)統(tǒng)一的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)、組織全國鐵路的運(yùn)輸工作。

法律制度安排上，應(yīng)當(dāng)明確全國鐵路實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度制度，以確保全國路網(wǎng)的完整與暢通。不管是國家鐵路，還是地方鐵路、合資鐵路、專用鐵路等，只要參加全國鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸，都要遵守統(tǒng)一調(diào)度的原則，都要接受統(tǒng)一調(diào)度管理。中國鐵路總公司在統(tǒng)一調(diào)度時(shí)，必須遵循公平平等的原則，在制定運(yùn)行圖時(shí)要充分征求其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)的意見，確保設(shè)圖公平；要按照市場經(jīng)濟(jì)的原則和規(guī)律，處理統(tǒng)一調(diào)度所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律關(guān)系。

從統(tǒng)一調(diào)度的性質(zhì)來看，作為全國鐵路運(yùn)力安排的方式，關(guān)系到所有參與鐵路運(yùn)營活動(dòng)主體的權(quán)利與利益，因此它不是完全的企業(yè)行為，而是由全體鐵路企業(yè)共同參與的市場協(xié)調(diào)行為。鐵路與公路不同，公路建成后，它的運(yùn)輸能力主要通過車輛來體現(xiàn)，而鐵路的運(yùn)輸能力則是通過運(yùn)行圖體現(xiàn)。運(yùn)力資源不列入運(yùn)行圖，則資源性的運(yùn)力就不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的運(yùn)力。一條線路的年運(yùn)輸能力400萬噸也好，500萬噸也好，不列入運(yùn)行圖，不在運(yùn)行圖中給你安排運(yùn)輸量，再好的線路也等于零。因此它統(tǒng)一調(diào)度的實(shí)質(zhì)是運(yùn)力調(diào)度，而運(yùn)力調(diào)度主要是運(yùn)行圖的變更和運(yùn)輸工具的調(diào)配。正是由于統(tǒng)一調(diào)度具有運(yùn)力分配的功能，所以它不能由一個(gè)企業(yè)所獨(dú)享。

考察統(tǒng)一調(diào)度的方式，我們發(fā)現(xiàn)目前世界上主要有兩種方式：一種是協(xié)會(huì)式的調(diào)度，一種是國家式(政府)調(diào)度。協(xié)會(huì)式調(diào)度如美國的北美鐵路協(xié)會(huì)，它的基本職能之一就是要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)鐵路運(yùn)輸企業(yè)間運(yùn)力的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，協(xié)會(huì)式調(diào)度的基礎(chǔ)是信息化程度要求較高。沒有信息的現(xiàn)代化，很難實(shí)施這種調(diào)度方式。國家式調(diào)度也就是政府通過行政手段，強(qiáng)制運(yùn)力的分配，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家的主要調(diào)度手段。比如我國基本上都是政府通過行政手段進(jìn)行調(diào)度的，而這兩種調(diào)度形式主要是通過修改運(yùn)行圖和調(diào)配運(yùn)輸工具來完成的。

統(tǒng)一調(diào)度涉及的法律關(guān)系比較復(fù)雜，既有企業(yè)之間的合同關(guān)系，也有政府與企業(yè)之間的行政管理關(guān)系。中國鐵路總公司享有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)，意味著可以對(duì)全國鐵路實(shí)施運(yùn)力資源的配置。由于中國鐵路總公司法律地位定位在公司制企業(yè)，企業(yè)的目標(biāo)是利潤最大化，中國鐵路總公司有可能通過統(tǒng)一調(diào)度手段而獲得超額利潤，構(gòu)成對(duì)其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)權(quán)益的侵害，因此，對(duì)中國鐵路總公司的統(tǒng)一調(diào)度權(quán)的法律規(guī)制尤為重要。要有明確具體的統(tǒng)一調(diào)度的程序性規(guī)定，確保統(tǒng)一調(diào)度的公正性和合法性。同時(shí)更要明確統(tǒng)一調(diào)度的法律責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)中國鐵路總公司的調(diào)度責(zé)任約束，才能保證調(diào)度的合理性和有效性。國家鐵路局作為鐵路行政管事機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)一調(diào)度行為的監(jiān)管，防止出現(xiàn)濫用調(diào)度權(quán)力損害其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)的利益。

數(shù)萬億鐵路債務(wù)的處理

社會(huì)普遍關(guān)注原鐵道部的債務(wù)由中國鐵路總公司承繼的問題，擔(dān)心鐵路的巨額債務(wù)可能轉(zhuǎn)化為漲價(jià)的動(dòng)力，推動(dòng)鐵路客貨運(yùn)輸價(jià)格的上漲。

鐵路目前的債務(wù)確實(shí)很高，已經(jīng)超過2萬億元，加上今年的投資，可能要超過3萬億元。這些債務(wù)主要是近幾年建設(shè)高速鐵路所產(chǎn)生。從債的性質(zhì)看，主要是銀行貸款，如果不處理好這批債務(wù)問題，不僅對(duì)鐵路的發(fā)展有較大的影響，而且對(duì)金融業(yè)也會(huì)有一定的影響。

從中國鐵路債務(wù)形成的歷史看，大部分鐵路債務(wù)都是鐵路部門通過貸款、發(fā)債以及各種轉(zhuǎn)融資的方式投進(jìn)的。2005年以來鐵路建設(shè)加快，鐵路建設(shè)的投資也出現(xiàn)了迅猛的增長，鐵路債務(wù)從2004年的500多億元，猛增到2010年的7000多億元，到2012年底達(dá)到2.6萬億元。今年投資規(guī)模是5000多億元，到年底，鐵路債務(wù)規(guī)?？赡芤黄?萬億元。

對(duì)鐵路債務(wù)可以分為兩個(gè)部分考察：一部分是既有鐵路改擴(kuò)建借貸所形成的債務(wù)；一部分是高速鐵路建設(shè)所形成的債務(wù)。既有鐵路改擴(kuò)建借貸所形成的債務(wù)；借款主體主要是鐵路局，這部分債務(wù)對(duì)鐵路局的經(jīng)營壓力不是很大，影響也不大，鐵路局完全有能力消化這部分債務(wù)。對(duì)鐵路影響大的債務(wù)主要是高鐵建設(shè)所形成的債務(wù)，大多數(shù)發(fā)生在2008年以后鐵路形成的這部分債務(wù)，約占中國鐵路全部債務(wù)的70%左右。因此，處理鐵路債務(wù)，實(shí)際上就是要解決高鐵建設(shè)所形成的這部分債務(wù)。因?yàn)檫@部分債務(wù)靠高鐵公司自身是不可能解決的。

有目共睹的是高速鐵路的快速發(fā)展，對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的確產(chǎn)生了積極影響，人們出行方便了，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在高速鐵路的帶動(dòng)下也有長足的發(fā)展，應(yīng)該講對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是有利的。但是高速鐵路發(fā)展太快了，決策者片面追求高速度，導(dǎo)致投資巨大，超過了我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)承受能力。我國目前人們的消費(fèi)水平無法支持高票價(jià)，因此期望通過高鐵旅客的消費(fèi)償還巨額債務(wù)完全是天方夜譚。這就注定了客運(yùn)公司從成立時(shí)起就避免不了虧損的命運(yùn)。

同時(shí)，由于建設(shè)時(shí)期的盲目大干快上，路網(wǎng)線路人為分為若干個(gè)高鐵公司同時(shí)建設(shè)，建成以后又無法形成公司的獨(dú)立運(yùn)營能力，不得不將線路委托相關(guān)鐵路局運(yùn)營，產(chǎn)生運(yùn)營成本高企的后果。比如，京津城際委托北京鐵路局經(jīng)營，北京鐵路局經(jīng)營京津城際鐵路的資產(chǎn)，要向京津城際鐵路公司支付委托費(fèi)用。對(duì)于北京鐵路局來說，經(jīng)營京津城際鐵路對(duì)它沒有任何效益，純粹是原鐵道部的拉郎配，北京鐵路局接管后，既沒有改善經(jīng)營的利益動(dòng)力，也沒有需要支付建設(shè)投資的成本壓力，經(jīng)營收入只能維護(hù)日常的支出。目前，高鐵經(jīng)營除了少數(shù)線路外，絕大多數(shù)線路都面臨效益不佳的現(xiàn)狀。因此，高鐵的債務(wù)指望高鐵運(yùn)營償付是不可能的。

從債務(wù)主體看，高鐵的債務(wù)是高鐵公司所借貸的，高鐵公司是依據(jù)公司法的規(guī)定而設(shè)立的有限責(zé)任公司，具有獨(dú)立的法人資格，享有公司的權(quán)利，承擔(dān)公司的義務(wù)。高鐵公司對(duì)自已所擁有的高鐵線路享有所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然也要承擔(dān)經(jīng)營義務(wù)，其中自然包括債務(wù)的償還。但高鐵的債務(wù)是以原鐵道部作為控股股東的信用為擔(dān)保的，所以承繼債務(wù)的中國鐵路總公司自然也要承擔(dān)擔(dān)保的責(zé)任。

目前的現(xiàn)實(shí)是高鐵公司都有巨額的債務(wù)，公司的負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所能承受的額度。當(dāng)債務(wù)進(jìn)入還本付息的高峰期時(shí)，客觀上高鐵公司將面臨資不抵債的境地。因此，正確處理鐵路債務(wù)，對(duì)保證高鐵公司的健康發(fā)展具有重要意義。有專家提出，中國鐵路總公司成立以前的債務(wù)盡量由國家來做擔(dān)保，避免出現(xiàn)大面積違約。同時(shí)成立專門的資產(chǎn)管理總公司，處理鐵路部門以前形成的各種債務(wù)問題。這些建議不無道理，但如何運(yùn)作，需有法律制度做保障。

從高鐵客運(yùn)公司的經(jīng)營現(xiàn)實(shí)來看，高鐵的債務(wù)處理應(yīng)當(dāng)與高鐵客運(yùn)公司重組一并進(jìn)行?，F(xiàn)有的高鐵客運(yùn)公司管轄的高鐵里程過于分散，除了京滬與武廣公司以外，絕大多數(shù)高鐵客運(yùn)公司擁有的線路只有幾百公里，甚至100多公里，鐵路運(yùn)輸是規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這么少的經(jīng)營里程是很難降低成本提高效率的，這也是目前絕大多數(shù)高鐵客運(yùn)公司只管資產(chǎn)不管經(jīng)營的原因。高鐵客運(yùn)公司不能形成獨(dú)立的運(yùn)營收入，就無法獨(dú)立承擔(dān)自負(fù)盈虧的責(zé)任。

因此，在目前高鐵基本形成網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)任務(wù)基本完成的情況下，可以考慮對(duì)高鐵客運(yùn)公司進(jìn)行重組，重組的基本目標(biāo)是讓高鐵客運(yùn)公司能夠成為獨(dú)立的市場主體。至于如何重組，需要進(jìn)一步研究。

為了維護(hù)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)秩序，對(duì)中國鐵路總公司成立前的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有專門的制度安排，通過立法方式，明確在中國鐵路總公司成立以前所形成的國家鐵路債務(wù)的消化處理方式、責(zé)任主體和處理的程序，確保鐵路債務(wù)的處理有法可依、有章可循。在處理債務(wù)方面，也可以借鑒日本國鐵改革時(shí)的做法，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，作為獨(dú)立的事業(yè)法人，承接全部債務(wù)，由鐵路公司、地方政府和中央政府共同負(fù)擔(dān)，并根據(jù)債務(wù)的性質(zhì)確定分擔(dān)比例，分期逐步解決鐵路公司負(fù)債過重的問題。

優(yōu)化鐵路運(yùn)價(jià)調(diào)整機(jī)制

人們關(guān)注鐵道部拆分后的另一個(gè)重要話題便是鐵路運(yùn)價(jià)是否會(huì)上漲。中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖在回答記者提問時(shí)講到鐵路目前的票價(jià)偏低。許多媒體人解讀為未來的鐵路票價(jià)一定會(huì)漲。

漲不漲價(jià)，不應(yīng)由中國鐵路總公司說了算。鐵路運(yùn)價(jià)的調(diào)整，一定要有相應(yīng)的法律規(guī)制。一個(gè)好的制度安排，不僅要滿足社會(huì)大眾的要求，而且更要符合制度約束的各參加方的共同利益。近日，國家發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)人表示，鐵路運(yùn)價(jià)關(guān)系群眾切身利益，鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。中國鐵路總公司成立后，這種運(yùn)價(jià)方式?jīng)]改變。鐵路票價(jià)不會(huì)出現(xiàn)上浮，同時(shí)票價(jià)的下浮并沒有限制。

鐵路運(yùn)價(jià)是鐵路運(yùn)輸收入主要來源，鐵路行業(yè)要發(fā)展，適時(shí)調(diào)整運(yùn)價(jià)是必然的趨勢。調(diào)整運(yùn)價(jià)不意味著一定要上調(diào)，也可能下調(diào)。調(diào)整的原則既要看鐵路的運(yùn)營成本，也要看市場的承受能力。從鐵路運(yùn)價(jià)定價(jià)原則看，合理的鐵路運(yùn)價(jià)至少要滿足兩個(gè)要素：

一是能夠彌補(bǔ)合理運(yùn)營成本；二是要有合理的利潤。合理運(yùn)營成本；是保證鐵路運(yùn)輸企業(yè)簡單再生產(chǎn)的最低要求；而合理的利潤則是鐵路運(yùn)輸企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的必然要求。如果運(yùn)價(jià)不能滿足這兩個(gè)要素，那么鐵路再生產(chǎn)就不能順利進(jìn)行。而市場的承受能力又制約著運(yùn)價(jià)水平。比如，高鐵運(yùn)價(jià)如果按照合理運(yùn)營成本加合理利潤來制定，旅客就難以接受高票價(jià)。而普通鐵路就可能滿足這兩個(gè)要素，因?yàn)楦哞F造價(jià)、運(yùn)營成本高，而普遍鐵路則要低得多。因此，國家在法律規(guī)制方面，一方面要控制高運(yùn)價(jià)；另一方面政府要通過補(bǔ)貼等方式保證鐵路的再生產(chǎn)能夠順利進(jìn)行。

鐵路運(yùn)價(jià)直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的物價(jià)水平，因此對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)必然要實(shí)施必要的監(jiān)管。中國《鐵路法》第25條規(guī)定了鐵路運(yùn)價(jià)管理模式。法律規(guī)定，國家鐵路的旅客票價(jià)率和貨物、包裹、行李的運(yùn)價(jià)率由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。國家鐵路的旅客票貨物運(yùn)輸雜費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院鐵路主管部門規(guī)定。國家鐵路的特定運(yùn)營線的運(yùn)價(jià)率、特定貨物的運(yùn)價(jià)率和臨時(shí)運(yùn)營線的運(yùn)價(jià)率，由國務(wù)院鐵路主管部門商得國務(wù)院物價(jià)主管部門同意后規(guī)定。按照本條規(guī)定，中國鐵路運(yùn)價(jià)分為基本運(yùn)價(jià)、特殊運(yùn)價(jià)和運(yùn)雜費(fèi)三種，國家鐵路的基本運(yùn)價(jià)由國務(wù)院管理，特殊運(yùn)價(jià)由國務(wù)院鐵路主管部門和物價(jià)主管部門共管，運(yùn)雜費(fèi)由國務(wù)院鐵路主管部門管理。

隨著改革的不斷深化，這種按不同性質(zhì)的鐵路分別規(guī)定運(yùn)價(jià)水平的方式已經(jīng)明顯不適應(yīng)。特別是鐵路多年來的改制與改組，有些鐵路運(yùn)輸企業(yè)已經(jīng)很難區(qū)分是國家鐵路還是地方鐵路。而且，同一地區(qū)的鐵路不同的運(yùn)價(jià)水平也不利于鐵路運(yùn)力的利用，不利于鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間的公平競爭。因此，鐵路運(yùn)價(jià)管理體制客觀上也需要進(jìn)行改革，需要形成新的有利于鐵路發(fā)展的運(yùn)價(jià)調(diào)整機(jī)制，基本目標(biāo)是，應(yīng)當(dāng)將全國鐵路運(yùn)價(jià)納入統(tǒng)一管理范圍，明確基本運(yùn)價(jià)由國務(wù)院管理，特殊運(yùn)價(jià)由國務(wù)院物價(jià)主管部門、地方省級(jí)人民政府共管，具體范圍由行政法規(guī)規(guī)定。運(yùn)雜費(fèi)的制定權(quán)可以交給鐵路運(yùn)輸企業(yè)，但必須報(bào)省級(jí)物價(jià)主管部門備案?？偟膩碚f，不管誰管運(yùn)價(jià)，都要明確以下三個(gè)基本問題：一是管理權(quán)限，二是管理責(zé)任，三是要有完善的制定運(yùn)價(jià)程序。鐵路運(yùn)價(jià)既不能脫離現(xiàn)實(shí)需求，又要賦予鐵路運(yùn)輸企業(yè)一定的運(yùn)價(jià)調(diào)整權(quán)力，這是管好鐵路運(yùn)價(jià)的基本出發(fā)點(diǎn)。

在明確鐵路運(yùn)價(jià)管理體制以后，另一個(gè)重要的問題是定價(jià)方式，也就是如何制定運(yùn)價(jià)。我們目前的運(yùn)價(jià)制定方式還不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，不利于鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，大有改革的必要。

根據(jù)中國目前的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，鐵路運(yùn)價(jià)主要由國家定價(jià)這個(gè)觀點(diǎn)是正確的。但是國家定價(jià)不等于管死運(yùn)價(jià)。對(duì)于國家定價(jià)來說，最重要的是要有靈活的、客觀的、符合實(shí)際的運(yùn)價(jià)模式。定價(jià)既要考慮到國民經(jīng)濟(jì)的總體需求，也要考慮市場經(jīng)濟(jì)主體個(gè)體對(duì)價(jià)格的需求。從技術(shù)角度看，定價(jià)方式有四種模式可以選擇：

一是固定價(jià)，也可稱為定比價(jià)，就是對(duì)某種商品或者某種服務(wù)規(guī)定一個(gè)衡定不變的價(jià)格。鐵路運(yùn)價(jià)的固定價(jià)就是規(guī)定一個(gè)固定數(shù)額的運(yùn)價(jià)率，沒有上下調(diào)整的余地，必須執(zhí)行?；具\(yùn)價(jià)可以采取固定價(jià)的方式。

二是保護(hù)價(jià)，也可稱為最低保護(hù)價(jià)，是指對(duì)某種商品或者服務(wù)規(guī)定最低限價(jià)，在最低限價(jià)基礎(chǔ)上，任何一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營者都可以往上浮動(dòng)，也就是通常說的上不封頂。鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)行最低保護(hù)價(jià)，目的是為了避免運(yùn)輸業(yè)之間的過度競爭，保護(hù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的合法權(quán)益，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。

三是限制價(jià)，也可稱為最高限價(jià)，是指對(duì)某種商品或者服務(wù)行為規(guī)定一個(gè)最高價(jià)格，經(jīng)濟(jì)主體在最高限價(jià)以下浮動(dòng)，也就是下不封底。最高限價(jià)是為了保護(hù)消費(fèi)者的利益，避免因運(yùn)輸企業(yè)利用運(yùn)力緊張狀態(tài)漫天要價(jià)，危害消費(fèi)者的合法權(quán)益。

四是幅度價(jià)，是指對(duì)某種商品或者服務(wù)規(guī)定最低保護(hù)價(jià)和最高限價(jià)，在此范圍內(nèi)，由市場主體自由決定具體的價(jià)格。根據(jù)不同情況，幅度價(jià)可以是定期幅度價(jià)、不定期幅度價(jià)，還可以單項(xiàng)幅度價(jià)、整體幅度價(jià)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以在幅度價(jià)內(nèi)，根據(jù)市場的情況自由浮動(dòng)。

鐵路運(yùn)價(jià)應(yīng)當(dāng)充分考慮到市場的變化和經(jīng)濟(jì)主體的能動(dòng)性和積極性，區(qū)別不同地區(qū)、不同服務(wù)對(duì)象、不同貨物運(yùn)輸要求，以幅度價(jià)為主，固定價(jià)為輔，保護(hù)價(jià)和限制價(jià)為補(bǔ)充。

目前，中國的鐵路運(yùn)價(jià)存在的最大問題是固定價(jià)比例過大，不利于鐵路運(yùn)輸企業(yè)根據(jù)市場需要適時(shí)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不利于鐵路運(yùn)輸企業(yè)參與運(yùn)輸市場競爭、拓寬經(jīng)營渠道，以滿足市場經(jīng)濟(jì)的需要。因此，在定價(jià)方式上應(yīng)當(dāng)改變目前的運(yùn)價(jià)構(gòu)成結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大幅度價(jià)的比例，允許鐵路運(yùn)輸企業(yè)在國家規(guī)定的運(yùn)價(jià)幅度范圍內(nèi)自由浮動(dòng)。國家可以根據(jù)市場和運(yùn)力情況，適時(shí)調(diào)整價(jià)格比，對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，應(yīng)當(dāng)通過修改鐵路法，明確鐵路運(yùn)價(jià)的概念和構(gòu)成、運(yùn)價(jià)管理主體、運(yùn)價(jià)實(shí)施的條件等基本問題，規(guī)范鐵路定價(jià)行為，推動(dòng)鐵路運(yùn)價(jià)改革，建立有利于平衡各方利益的鐵路運(yùn)價(jià)調(diào)整機(jī)制。

界定鐵路總公司

與其他鐵路企業(yè)關(guān)系

中國鐵路總公司控制著全國70%的鐵路線路里程，剩下的為地方鐵路與合資鐵路經(jīng)營。高鐵客運(yùn)1.8萬公里的網(wǎng)絡(luò)則由近200家合資鐵路公司占有，然而運(yùn)營權(quán)幾乎都是由中國鐵路總公司所屬的鐵路運(yùn)輸企業(yè)即鐵路局行使。這些高鐵公司不管是愿意還是不愿意，在高鐵建成后都要委托相關(guān)鐵路局經(jīng)營。而高鐵公司獲得的經(jīng)營收入?yún)s微乎其微。因此，如何處理中國鐵路總公司與其他鐵路企業(yè)的關(guān)系特別是高鐵公司的關(guān)系，直接關(guān)系到鐵路整個(gè)行業(yè)是否能夠健康發(fā)展的根本性問題，也關(guān)系到鐵路巨額債務(wù)是否能夠平穩(wěn)消化的問題。

從法律上看，中國鐵路總公司與其他鐵路企業(yè)的關(guān)系是平等的民事主體關(guān)系，中國鐵路總公司不具有行政管理權(quán)力和對(duì)其他鐵路企業(yè)的支配權(quán)，但事實(shí)上中國鐵路總公司控制了路網(wǎng)調(diào)度權(quán)，而其他鐵路企業(yè)不得不受制于中國鐵路總公司；中國鐵路總公司作為合資鐵路公司的控股股東也對(duì)公司具有股份控制權(quán)，因此，如何保證這些鐵路企業(yè)能夠獨(dú)立經(jīng)營、開展競爭是政府監(jiān)管部門的責(zé)任。

要通過法律手段規(guī)制中國鐵路總公司的經(jīng)營行為，避免中國鐵路總公司利用壟斷地位和控制調(diào)度權(quán)侵害其他鐵路企業(yè)的權(quán)益；要賦予其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)參與全國鐵路調(diào)度活動(dòng)權(quán)利確保鐵路運(yùn)力資源能夠做到公平、公正地分配；其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)中國鐵路總公司濫用權(quán)力侵害自己的權(quán)益的行為有申訴控告的權(quán)利。對(duì)于中國鐵路總公司控股的合資鐵路公司，其他股東可以根據(jù)公司法的規(guī)定，對(duì)大股東的不當(dāng)行為進(jìn)行申訴或者通過司法程序解決。

鐵路互聯(lián)互通與經(jīng)營收入清算

互聯(lián)互通，是指鐵路運(yùn)輸企業(yè)所擁有的鐵路線路應(yīng)當(dāng)向其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)開放，任何一家鐵路企業(yè)都不得拒絕其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)通行車輛的要求。互聯(lián)互通是鐵路路網(wǎng)整體性的必然要求。目前，中國鐵路線路里程已經(jīng)達(dá)到10萬多公里，其中國家鐵路擁有線路7萬多公里，合資鐵路公司擁有2萬多公里，還有1萬多公里屬于地方鐵路或者專用鐵路。經(jīng)營這些鐵路的企業(yè)近250家，僅鐵路客運(yùn)專線公司就達(dá)到近200家。這些企業(yè)所擁有的鐵路線路都是路網(wǎng)的組成部分，如果不能互聯(lián)互通，各行其是，就不能發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)恼w效率。因此，保證鐵路線路的互聯(lián)互通，是提高鐵路效率的必然要求。

鐵道部一分為三后，中國鐵路總公司實(shí)際上控制著全國鐵路網(wǎng)，其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)送旅客或者貨物絕大多數(shù)需要通過中國鐵路總公司控制的線路才能實(shí)現(xiàn)人與物的位移，如果中國鐵路總公司不允許其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)的線路接入與車輛通行，則其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)將無法進(jìn)行正常的運(yùn)輸生產(chǎn)活動(dòng)。因此，在法律上要明確互聯(lián)互通的原則，明確任何一家鐵路企業(yè)都應(yīng)當(dāng)向其他鐵路企業(yè)開放線路，確保路網(wǎng)的統(tǒng)一和暢通，以保證路網(wǎng)完整性。鼓勵(lì)開行直通客貨列車，以便提高運(yùn)輸效率。對(duì)于違反互聯(lián)互通原則、限制其他運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)入的，要追求其法律責(zé)任。

與互聯(lián)互通相關(guān)的便是鐵路經(jīng)營收入清算，因?yàn)榛ヂ?lián)互通，一方使用另一方的線路和運(yùn)輸能力，產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由使用方支付。這就產(chǎn)生了費(fèi)用清算的問題。既有中國鐵路總公司內(nèi)部企業(yè)之間的清算，也有中國鐵路總公司以外的鐵路企業(yè)與中國鐵路總公司及其所屬企業(yè)的收入清算。鐵路企業(yè)之間的收入清算原則上是企業(yè)行為，由產(chǎn)生收入的鐵路企業(yè)互相清算。但是由于中國鐵路總公司一企獨(dú)大，很可能在清算上不能很好地履行義務(wù)，導(dǎo)致其他鐵路企業(yè)的收入不能及時(shí)到位，影響鐵路企業(yè)正常的現(xiàn)金流和經(jīng)營活動(dòng)。因此，鐵路企業(yè)之間的收入清算規(guī)則非常重要。

在鐵路政企分開以前，鐵路企業(yè)之間的互聯(lián)互通產(chǎn)生的收入清算執(zhí)行的是原鐵道部發(fā)布的收入清算辦法，在政企分開后，是否需要由行政機(jī)關(guān)發(fā)布清算規(guī)則值得研究。我認(rèn)為，在鐵路政企分開以后，在國家鐵路行政機(jī)關(guān)與鐵路企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既不是行政機(jī)關(guān)，也不是獨(dú)立的企業(yè)，而是由鐵路運(yùn)輸企業(yè)共同組成的協(xié)會(huì)式的社會(huì)組織，是行業(yè)自律性組織，行使協(xié)調(diào)各鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間的運(yùn)輸生產(chǎn)事務(wù)。類似于美國的北美鐵路協(xié)會(huì)，它的基本職能就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)鐵路運(yùn)輸企業(yè)間關(guān)系，包括運(yùn)力調(diào)度和收入清算，所有的鐵路運(yùn)輸企業(yè)都是會(huì)員單位。協(xié)會(huì)章程是協(xié)會(huì)的“小憲法”，重大事項(xiàng)由會(huì)員單位按照組織章程共同決定。這種組織架構(gòu)一方面能夠適應(yīng)市場的要求，增強(qiáng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間的業(yè)務(wù)合作；另一方面，行政機(jī)關(guān)不參與、不干涉企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，將企業(yè)行為真正交與企業(yè)行使。

在鐵路自律性協(xié)會(huì)沒有成立之前，涉及到鐵路行業(yè)性的問題還是應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院鐵路主管部門(目前為交通運(yùn)輸部)通過行政規(guī)章的形式，予以規(guī)范。國家鐵路局(交通運(yùn)輸部)要通過監(jiān)管活動(dòng)，保證規(guī)章的實(shí)施，以維護(hù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的合法權(quán)益。

鐵路企業(yè)下一步重組

重組鐵路企業(yè)是進(jìn)一步深化鐵路改革的必然選擇。中國鐵路總公司一家獨(dú)大，形成事實(shí)上的運(yùn)輸壟斷，這種機(jī)制是不符合市場競爭要求的。要打破壟斷，必須進(jìn)行企業(yè)重組。

重組鐵路運(yùn)輸企業(yè)，一是要堅(jiān)持有利于開展市場競爭的原則。鐵路企業(yè)重組要打破壟斷，有利于企業(yè)之間開展公平的市場競爭。二是要堅(jiān)持規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，要合理確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)所轄鐵路線路的邊界，以利于重組后的鐵路運(yùn)輸企業(yè)具有獨(dú)立經(jīng)營、自我發(fā)展的能力。在鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部，盡可能形成一級(jí)產(chǎn)品、一次性收入，減少分界口的運(yùn)輸交接，減少跨界清算的工作量。對(duì)于鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營，大力發(fā)展鐵路貨運(yùn)專業(yè)運(yùn)輸，提倡集裝化運(yùn)輸、聯(lián)合運(yùn)輸，不斷提高貨物運(yùn)輸效率，提高鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)的競爭力。

在重組過程中，要注意改善鐵路股權(quán)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)戰(zhàn)略投資，更新經(jīng)營理念。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，設(shè)立決策民主、分權(quán)監(jiān)督、職工參與的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，保證決策的科學(xué)化、民主化，調(diào)動(dòng)職工的積極性，提供優(yōu)質(zhì)的客貨運(yùn)輸服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)鐵路重組的目標(biāo)，重組路徑的選擇至關(guān)重要。

專家學(xué)者提出過許多方案，但基本上可以歸納為兩種：一種是區(qū)域性鐵路重組，即根據(jù)全國經(jīng)濟(jì)區(qū)域重組成若干個(gè)鐵路企業(yè)；第二種是按照客貨運(yùn)輸分離的方案重組鐵路企業(yè)。

從國外情況看，美國在上世紀(jì)80年代提出振興鐵路的計(jì)劃，其中鐵路重組法案中將客運(yùn)業(yè)務(wù)從鐵路公司分離出來，設(shè)立全國鐵路客運(yùn)公司(即AMTRACK)，貨運(yùn)重組成四家全國性的鐵路股份公司并上市，成為營利的鐵路企業(yè)?？瓦\(yùn)公司則由國家經(jīng)營，實(shí)行運(yùn)營補(bǔ)貼，隨著經(jīng)營狀況的改善，補(bǔ)貼逐步下降，目前已經(jīng)基本上做到自負(fù)盈虧。日本在上世紀(jì)80年代進(jìn)行鐵路重組時(shí)，是將全國鐵路分為一個(gè)貨運(yùn)公司、六個(gè)客運(yùn)公司，這與日本本土貨運(yùn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，鐵路與其他運(yùn)輸業(yè)的貨運(yùn)業(yè)務(wù)已經(jīng)處于充分競爭的狀態(tài)，因此在鐵路貨運(yùn)業(yè)內(nèi)部不需要競爭。相反鐵路客運(yùn)是日本主要交通工具，需要開展競爭，重組時(shí)不希望一家壟斷。歐洲的鐵路重組則以客貨分離為主導(dǎo)，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式重組鐵路運(yùn)輸企業(yè)。

不管是何種模式，鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離，作為重組的方案，是許多國家鐵路重組的基本選擇。分析其原因，主要還是因?yàn)殍F路客運(yùn)業(yè)帶有很強(qiáng)的公益性，安全投入多，運(yùn)價(jià)控制嚴(yán)，單純靠客運(yùn)收入很難實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，因此需要國家政策的支持。

而在鐵路客貨運(yùn)一體化情形之下，公益性與市場性混合，考核標(biāo)準(zhǔn)不好統(tǒng)一，很難體現(xiàn)經(jīng)營管理水平。尤其是高速鐵路開通以后，鐵路客運(yùn)公司的巨額債務(wù)如果不能得到有效處理，則客運(yùn)虧損就是無法改變的現(xiàn)實(shí)。因此，鐵路企業(yè)重組的第一步，應(yīng)當(dāng)是將鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)從現(xiàn)有體制中分離出來，重組鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)，培養(yǎng)鐵路客運(yùn)網(wǎng)的內(nèi)部競爭能力，不斷提高鐵路客運(yùn)服務(wù)水平和市場競爭能力。國家要對(duì)公益性的客運(yùn)業(yè)務(wù)給予政策上的支持和經(jīng)營上的補(bǔ)貼。鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)要把社會(huì)效益而不是把賺錢作為第一目標(biāo)。通過不斷開發(fā)不同客運(yùn)產(chǎn)品，培養(yǎng)高檔、中檔旅客群體，改善經(jīng)營狀況，以提高鐵路客運(yùn)的效益。而鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)則完全可以放開，在整個(gè)運(yùn)輸市場中開展競爭。

上述七個(gè)方面，是中國鐵路總公司成立后鐵路改革需要解決的最緊迫的問題。因?yàn)樗粌H關(guān)系到所有人的切身利益，也關(guān)系到這邁出的政企分開第一步能否站穩(wěn)腳跟。改革的目標(biāo)絕不是簡單地政企分開，而是要在政企分開的基礎(chǔ)上，推進(jìn)中國鐵路市場化，把中國鐵路改造成為具有獨(dú)立精神、充滿活力的現(xiàn)代企業(yè)。因此，中國鐵路改革正處于艱難前行的攻關(guān)階段，但正因?yàn)槠潆y，才更需要智者。

作者為原鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究員

【作者：孫林/文】