2013年04月03日 10:56
來源：法人

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政企分開之后，鐵路改革仍面臨新的問題，新誕生的正部級央企、2.66萬億巨額債務(wù)、廣受詬病的效率和服務(wù)，這些改制“遺產(chǎn)”能不能繼續(xù)處理下去？

文 本刊特約撰稿 唐寧

場醞釀了十幾年的改革終于拉開帷幕。

2013年3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，方案確定，實行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，另外組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，不再保留鐵道部。

當天，一個段子在網(wǎng)上廣泛流傳：“沉痛悼念鐵道部：他是無產(chǎn)階級革命家(一生虧損，從未贏利)，他勇于擔當(既是運動員，又是裁判員)，作風硬朗(人稱“鐵老大”)，生活簡樸(票價降幾分錢)，關(guān)心同事(干部待遇很高)，慎言慎行(發(fā)言人一語驚天下)，做事豪放(光宣傳片就上千萬)，因病醫(yī)治無效，于2013年3月初在北京去逝，享年64歲。

當人們歡呼鐵道部這個計劃經(jīng)濟的最后一個堡壘被攻破的時候，火車票可能漲價的說法不脛而走，似乎鐵路改革只是一場春夢。一時間爭論再起。

然而，一些多年研究鐵路改制的學(xué)者指出，鐵路體制改革是全世界最復(fù)雜的改革，政企分開只是改革的第一步。巨額債務(wù)如何化解？龐大的鐵路帝國如何引入民資？告別行政壟斷之后能否打破企業(yè)壟斷？一系列更深層次的問題期待破解。

鐵道部64年

3月17日，北京市復(fù)興路10號大院迎來歷史性的時刻。

早晨7時30分左右，十幾名警察突然清理了在原鐵道部門口拍照的市民，隨后，原鐵道部部長、新任中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖和領(lǐng)導(dǎo)班子成員走出來，兩名工作人員將“中華人民共和國鐵道部”的牌子摘下，輕輕擦拭了一下原來的鐵架，將“中國鐵路總公司總的新牌掛了上去。緊接著，盛光祖帶領(lǐng)班子成員與新門牌合影。目擊者稱，整個過程沒有掌聲，前后不到5分鐘，此后盛光祖等人迅速回到院中。

據(jù)新華社報道，掛了64年的“中華人民共和國鐵道部”牌子，將被送到中國鐵道博物館。

此前的一個星期里，原鐵道部門前幾乎成了旅游景點，一波又一波的民眾前來拍照留影，其中不乏鐵路系統(tǒng)的老職工、老干部。

鐵道部是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。1949年10月1日，根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條的規(guī)定，設(shè)置中央人民政府鐵道部。1954年9月，國務(wù)院按照《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，將原中央人民政府鐵道部改為中華人民共和國鐵道部，接替相關(guān)工作，成為國務(wù)院組成部門。歷史上除1970年至1975年間與原交通部、郵電部合并成立新的交通部之外，一直延續(xù)至今。

多年來，鐵路體制改革時走時停，因政企不分引發(fā)的問題也多為社會所詬病。事實上，2008年實行大部制改革，就有建議將鐵道部并入新組建的交通運輸部，但由于時任鐵道部領(lǐng)導(dǎo)以鐵路建設(shè)和管理的特殊情況為由反對，最后沒有并入。

2011年年初原鐵道部部長劉志軍落馬和“7.23”溫州動車事故發(fā)生后，社會各界對鐵路系統(tǒng)政企分開的呼聲日漸高漲，客觀上促進了鐵路改制的提速。“另一個原因是，鐵路的資金鏈基本上斷了?！币晃徊辉妇呙膶W(xué)者說。

就在2011年底召開的全國鐵路工作會議上，原鐵道部部長盛光祖在年度工作報告中首次提出政企分開，實質(zhì)性的鐵路體制改革開始駛?cè)胲壍馈?/p>

中國政府網(wǎng)2013年3月14日公布的《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》說，中國鐵路總公司是由中央管理的國有獨資企業(yè)，由財政部代表國務(wù)院履行出資人職責，交通運輸部、國家鐵路局依法對公司進行行業(yè)監(jiān)管。中國鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣。并明確，歷史債務(wù)問題沒有解決前，國家對公司暫不征收國有資產(chǎn)收益；不增加鐵路改革成本；不進行資產(chǎn)評估和審計驗資，實有國有資本數(shù)額以財政部核定的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記數(shù)額為準。

而對于人們關(guān)心的國家鐵路局，新任交通運輸部部長楊傳堂近日透露，對國家鐵路局定機構(gòu)、定編制、定職能的“三定”方案還在制定當中，“時間不會很長”

難解的2.66萬億債務(wù)

鐵道部不在了，地方的鐵路局怎么改？

“除了廣州鐵路(集團)公司、青藏公司不用變，其他16個地方鐵路局肯定也得換牌，但是換牌時間還沒有確定?！?月26日，太原鐵路局一位工作人員告訴筆者，成立中國鐵路總公司后，作為下屬企業(yè)的地方鐵路局也面臨公司化改革，目前運行機制不變。

事實上，原鐵道部在2011年就制訂了《加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、確立運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》，該方案用來科學(xué)界定鐵道部職能、落實企業(yè)經(jīng)營權(quán)責、理順鐵道部與運輸企業(yè)的管理關(guān)系，基本形成了新體制、新機制的制度框架，并于2012年開始實施。

而更早“公司化”的鐵路局是廣鐵集團。1993年，原廣州鐵路局改制為廣鐵集團，改制后的廣鐵集團享有多項生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，如自主決定人事管理、員工報酬、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、生產(chǎn)布局安排、外貿(mào)、資金使用、部分運輸產(chǎn)品價格等。

對于廣鐵集團，也有不同看法，認為改制20年來，雖進行公司化運作，但是與其他鐵路局并無實質(zhì)區(qū)別。但老百姓卻早已感受到公司化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。2012年，筆者從廣州乘坐一趟列車到鄭州，發(fā)現(xiàn)面對眾多買站票者，廣鐵集團的每列車廂都配備了十幾個塑料凳，優(yōu)先老弱病殘孕婦使用，很人性化。

鐵路政企分開后，如何處理原鐵道部巨額債務(wù)，成為人們一直關(guān)注的焦點。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至2012年三季度，原鐵道部負債增加至2.66萬億元，資產(chǎn)負債率達62%，并且將在2014年進入還債高峰。

在3月13日召開的新聞發(fā)布會上，中國人民銀行副行長劉士余表示，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，鐵道部政企分開，原來由商業(yè)銀行向鐵道部發(fā)放的貸款以及鐵道部發(fā)行的債券，以及鐵道部下屬企業(yè)從商業(yè)銀行拿到的貸款，都將由新組建的中國鐵路總公司繼承。劉士余并稱，下一步國家將會采取綜合性的措施支持鐵路建設(shè)、支持鐵路的投資和融資。

中央機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰也表態(tài)稱，鐵道部現(xiàn)有債務(wù)將由中國鐵路總公司通過投融資改革以及國家支持來解決。

而此前，盛光祖曾表示，按照規(guī)定，該企業(yè)償還的要企業(yè)來償還，該國家財政投入的就由國家財政投入，這是一個課題，需要認真研究如何處理。新任國家鐵路局局長陸東福也解釋道，“負債中有一部分，未來應(yīng)當由企業(yè)通過經(jīng)營活動和收益來償還，而有一部分本身就是公益性建設(shè)、國土開發(fā)項目、扶貧項目，這些將通過適當?shù)恼緩胶头椒▉斫鉀Q。

鐵路體制改革下一步

“鐵路改革不要指望一蹴而就?！痹L談中，多位專家希望這樣告知公眾。

根據(jù)此前幾所深度參與了鐵路改革方案制定的研究機構(gòu)的思路，鐵道部政企分開后還將繼續(xù)拆分，有建議中國鐵路總公司橫向切割為運營、投資、建設(shè)三大公司，也有機構(gòu)認為縱向分拆為若干區(qū)域集團公司更能形成有效競爭的市場環(huán)境。一位消息人士透露，原來的一個設(shè)計方案是，改革后18個鐵路局(公司)將組建七大區(qū)域公司。但目前看來，不論哪種方案，進一步的分拆短期內(nèi)不會啟動。

“處理好政府和市場的關(guān)系只是改革的第一步，政企分開后，至少還有三方面的問題不容回避?！北本┙煌ù髮W(xué)教授趙堅曾經(jīng)多次參與國家發(fā)改委鐵路改革課題研究，他認為：第一，本次改革將擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，鐵路改公路、水運、民航的發(fā)展規(guī)劃和政策制定在交通運輸部內(nèi)如何整合，對交通運輸部是一個巨大挑戰(zhàn)。第二，鐵路巨額債務(wù)和公益性運輸虧損問題亟待解決。在鐵路政企合一的原有體制下，公益性運輸是用貨運收入來彌補虧損的。政企分開后公益性運輸虧損不能再由鐵路總公司承擔，需要國家財政補貼，而國家財政該補貼多少？如何補貼？無疑將面臨艱難選擇。第三，新組建的中國鐵路總公司需要進行打破壟斷、引入競爭的改革。如果不進行打破壟斷、引入競爭的鐵路運輸企業(yè)重組，上述目標將無法實現(xiàn)。

趙堅的建議是，當前可從推動形成以中國鐵路總公司為控股公司、三大區(qū)域鐵路公司為市場主體的改革入手。將現(xiàn)有的18 個鐵路局(公司)重組為三大區(qū)域鐵路公司，即北方、中部和南方鐵路公司。此后還要對其所屬的鐵路局進行重組，改變目前鐵路局之間分界口過多，對主通道分割過碎，對貨流、車流的管理過于分散的問題。要以主通道為基礎(chǔ)組建分公司(或子公司)，每個分公司管理一條相應(yīng)的主通道及與其有緊密聯(lián)系的支線。由此形成三大區(qū)域鐵路公司之間的比較競爭，和區(qū)域公司內(nèi)相鄰分公司之間的平行線競爭，即兩層面競爭的鐵路運輸企業(yè)組織結(jié)構(gòu)。

但據(jù)筆者了解，鐵道部早先的主流意見是進行運網(wǎng)分離改革。據(jù)筆者了解，新世紀》周刊報道，早在劉志軍上臺前，鐵道部官員在改革的原則上就形成了共識，即按照“政企分開、網(wǎng)運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵路改革。不過劉志軍落馬后，這一意見被暫時擱置。

目前世界上鐵路運輸企業(yè)的組織模式有三種：美國的平行線競爭模式、歐洲的網(wǎng)運分離模式、日本的區(qū)域公司模式。客觀地說，這三種模式都有優(yōu)點也有缺點。

“至少我們過去堅持的全國統(tǒng)一指揮調(diào)度是可以考慮突破的。美國鐵路就不存在全國統(tǒng)一的調(diào)度指揮機構(gòu)?！壁w堅介紹說，世界各國的鐵路路網(wǎng)都是被分割開，由不同的鐵路公司經(jīng)營管理的。美國22.8萬公里的鐵路分別由550家鐵路公司經(jīng)營，其中七家一級鐵路公司(包括兩家加拿大鐵路公司)經(jīng)營的營業(yè)里程為16萬公里，占美國鐵路路網(wǎng)營業(yè)里程的70%。日本鐵路被分割成六家客運公司，其路網(wǎng)由這六家公司分別經(jīng)營管理。歐盟的鐵路實行網(wǎng)運分離的改革，其路網(wǎng)也是由各國鐵路分別管理。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌也表示，如果改革不徹底，鐵路企業(yè)引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業(yè)的壟斷，“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”

劉斌認為，競爭是否形成，與資產(chǎn)的配置方式有很大關(guān)系。分拆得好，競爭更合理、更有效，分拆得差，就容易形成合謀，那就是把壟斷合理化，鐵路的綜合競爭力得不到提升，最后就只會導(dǎo)致價格上漲，這將是一個很壞的結(jié)果。

爭議之中，原鐵道部建立的龐大企業(yè)帝國依然存在，只不過名字變成了“中國鐵路總公司”，一個堪比中石油、中石化的國有特大央企已經(jīng)閃耀登場。除了上述問題，下一步如何監(jiān)管這家央企巨無霸、厘清企業(yè)與職能部門的關(guān)系、明確有關(guān)部門的監(jiān)管職責，將是解決鐵老大改革“遺產(chǎn)”的治本之策。

王曉曄：

鐵路政企分開是改革第一步

鐵道部分拆意味著“鐵老大”的時代暫時告一段落，但壟斷依舊擺在人們面前

文 本刊記者 陳玉峰

“7.23”事故發(fā)生以后，業(yè)內(nèi)一直流傳鐵道部會分拆的消息，后來卻始終未見行動。終于在2013年兩會期間，這個被猜疑許久的謎團真相大白。2013年3月10日披露的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案當中，我國將實行鐵路政企分開，國務(wù)院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。

觸動利益比觸動靈魂更難。分拆只是第一步，不進行實質(zhì)性改革，鐵路壟斷只能是換湯不換藥。破除壟斷，就是要打破常規(guī)的利益關(guān)系，使之引入競爭，造福民眾。豈知改革之路，道阻且長。政企分離或許只是改革的破冰之舉，但新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任給出的信號是，改革的春天來了。

但是，政企分離是否意味著中國鐵路從此步入市場化的步調(diào)？新成立的正部級單位中國鐵路總公司會不會沿用之前的老規(guī)矩？民資入“鐵路是否已經(jīng)完全暢通？這些問題依舊沒有清晰的答案。

為此，《法人》記者專訪了我國著名反壟斷法專家、中國社科院法學(xué)所研究員王曉曄教授。

《法人》：此次鐵路體制改革最大的意義在哪里？

王曉曄：通過把鐵道部改成鐵路局，至少是政企分開了。但火車軌道帶有壟斷性，再修一條鐵路線是不可能的。總體來講，反壟斷是所有行業(yè)的趨勢，雖然軌道是壟斷性的，但這方面的壟斷不代表其他所有方面都壟斷，比如服務(wù)質(zhì)量，政府通過什么樣的方式，能夠在鐵路服務(wù)質(zhì)量上有所改變，我覺得是可以的。私有化不太可能，但是怎么樣讓這個行業(yè)有競爭，我覺得很重要。

《法人》：你怎么看在鐵路建設(shè)取得輝煌成績的同時，而鐵路債務(wù)規(guī)模不斷增加的現(xiàn)實？

王曉曄：一個方面，如果國家投資不足，規(guī)模越來越大，肯定會產(chǎn)生債務(wù)；另外一個方面，鐵道部的債務(wù)也可能是之前劉志軍、張曙光等違法亂紀的現(xiàn)象特別多造成的。有些官員貪污就達到好幾個億，如此一來鐵道部負債也是很容易理解的事。

因為是壟斷性的，壟斷就會出現(xiàn)濫用權(quán)力，如果政府約束不夠嚴格，就會產(chǎn)生很多債務(wù)。

《法人》：政企分開是改革的第一步，此前一直進行不下去最主要原因是什么？

王曉曄：這個道理很好理解，我們現(xiàn)在的一些改革進行不下去，往往就是因為一些利益集團不愿意改，有些企業(yè)和當權(quán)者通過壟斷可以得到好處，他不愿把這個機會讓給其他的企業(yè)。

我覺得現(xiàn)在改革所遇到的問題就是，必須通過改革引入競爭，反之如果沒有競爭就會導(dǎo)致價格高、質(zhì)量差。但是如果引入競爭就會引起在位的一些壟斷者的抵制，因為在位者(壟斷者)通過壟斷能夠得到好處的情況下，是不愿意有競爭的，也不愿意別人來分享，鐵道同樣有這個問題。

但是這個行業(yè)比較特殊，并不像其他產(chǎn)業(yè)行業(yè)，比如家電，想壟斷都很難，只能說在某一個方面有競爭是可能的。

《法人》：改制前鐵路的壟斷主要表現(xiàn)在哪些方面？改制后還會不會存在這些問題？如何解決？

王曉曄：改之前鐵道部政企合一，沒有競爭就是最大的壟斷。改革是個漸進的過程，不可能鐵道部改成鐵路局，一下子所有的問題都能解決，新成立的公司用的都是原鐵道部的人，壟斷還是會存在。我不相信一步就能夠改革到位。改革只是第一步，需要一個過程，已經(jīng)形成的壟斷不容易被一下子打破。

但至少國家通過改革確定了一個思路，有一個目標和方向。

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