成渝城市群成長的煩惱：高層協(xié)調(diào)機(jī)制需到位

2013年05月30日 02:31
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：李果;宋江云

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本報(bào)記者李果、宋江云

成都、北京報(bào)道

截至5月底，成渝城市群上升為國家級城市群——這一建議已提出近3個(gè)月。

該建議今年兩會期間由61名全國人大代表向全國人大提出。成渝兩地城市群的下一步打造戰(zhàn)略，仍未有最新的官方消息。

除長三角、珠三角、環(huán)渤海灣外，在中國城市群內(nèi)，有望成為經(jīng)濟(jì)第四極的競爭者眾多。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬對本報(bào)表示，包括成渝城市群在內(nèi)，還有中三角區(qū)域、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、沈大經(jīng)濟(jì)帶由于均為地區(qū)經(jīng)濟(jì)龍頭，均是第四極的備選。

但與中部四?。汉薄⒑?、江西、安徽近日已經(jīng)向國務(wù)院上報(bào)《加快推進(jìn)長江中游城市群一體化發(fā)展的請示》不同，本報(bào)采訪了解到，自重慶代表團(tuán)提出上述建議后的幾個(gè)月中，成渝兩地官方并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展對外披露。

“我私下認(rèn)為會有整體規(guī)劃上報(bào)，但公開渠道未獲得任何消息”，四川省發(fā)改委一名官員稱，而重慶市和成都市發(fā)改委層面亦向本報(bào)稱，未有關(guān)于成渝城市群建設(shè)的進(jìn)展可披露。

盡管官方態(tài)度未明，但成渝兩地至1997年“分家”后，近幾年在各個(gè)層面的融合速度一直加快，“成渝一體化發(fā)展是未來方向，只是現(xiàn)在時(shí)機(jī)不成熟”，四川省社科院副院長盛毅稱。重慶社科院區(qū)域所所長李勇同樣也支持該觀點(diǎn)。

謀一體化

“成渝兩地在經(jīng)過多年的各自發(fā)展后，確實(shí)越來越感覺到，作為西部城市，只有利用各自優(yōu)勢抱團(tuán)發(fā)展，才能獲得與中東部城市群競爭的足夠資本”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者劉斌夫表示。

兩地在官方正式合作的起點(diǎn)，可追溯到2007年。當(dāng)年6月國務(wù)院正式批準(zhǔn)在成都市和重慶市設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。國家發(fā)改委在彼時(shí)表示，選擇成渝為西部的綜改試驗(yàn)區(qū)，既有典型性又有全局意義，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在這兩地集中體現(xiàn)。通過成為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市和成都市分別在各自轄區(qū)推進(jìn)戶籍制度、土地管理和使用制度、社會保障制度、公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融制度、行政體制等改革。

而國家發(fā)改委也希望通過兩市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革方面積累的經(jīng)驗(yàn)，為下一步更高層面進(jìn)行改革試點(diǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。

“更高層面的改革試點(diǎn)，或許就是指成渝城市群的全域改革，與一體化發(fā)展”，四川省發(fā)改委一位人士指出。該人士指出，一體化發(fā)展”是指實(shí)行統(tǒng)一的的財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、土地和就業(yè)等區(qū)域政策。比如在金融政策方面，未來可將探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和地上建筑物及附著物抵押質(zhì)押信貸模式。

2012年后，成渝兩地的開始合作加強(qiáng)，如在剛剛結(jié)束的渝洽會上，四川的內(nèi)江、南充、廣安、達(dá)州等9個(gè)環(huán)渝城市在渝舉辦8場招商活動，簽約項(xiàng)目160余個(gè)，投資總額1300億元。

即便如此，就目前情況而言，盛毅認(rèn)為在短時(shí)間內(nèi)成渝實(shí)行一體化發(fā)展并不可能?！俺捎宄鞘腥哼€處于自身的培育階段，時(shí)機(jī)不成熟。但成渝兩地作為西部經(jīng)濟(jì)核心，均處于高速發(fā)展階段，一體化過程時(shí)間或?qū)⒍逃陂L三角發(fā)展所用的時(shí)間。

在一體化推進(jìn)過程中，學(xué)者官員建議，不能僅僅使得城市群在地理上連接，還應(yīng)該在更高的層面上建立協(xié)調(diào)機(jī)制。

四川省統(tǒng)計(jì)局科研所所長車茂娟認(rèn)為，目前阻礙兩地深層次合作的原因是成渝兩地政府的高規(guī)格的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，此外，跨區(qū)域間的制度障礙依靠地方政府難以協(xié)調(diào)和突破。

劉斌夫建議，下一步，成渝兩地應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，每年定期召開聯(lián)席會議，通過官方對話解決兩地發(fā)展中的同質(zhì)化競爭問題，并負(fù)責(zé)制定相關(guān)的規(guī)劃和政策措施，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，另外要完善川渝兩地政府以及毗鄰地區(qū)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作與發(fā)展規(guī)劃，政策等方面的銜接與協(xié)調(diào)。

跨區(qū)博弈

據(jù)本報(bào)了解，此前成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作主要體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及產(chǎn)業(yè)合作方面。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，體現(xiàn)為快速客運(yùn)專線鐵路，以及公路、鐵路，內(nèi)河航運(yùn)、民航、管道綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。產(chǎn)業(yè)方面則在共同培育和建設(shè)國家重大裝備制造業(yè)基地、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、清潔能源基地、國防科研產(chǎn)業(yè)基地，優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。

事實(shí)上，雖然此前成渝兩地有經(jīng)濟(jì)區(qū)的跨區(qū)合作，但兩地距離“一體化”發(fā)展構(gòu)想甚遠(yuǎn)。

2011年《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》出臺，該經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍包括重慶市31個(gè)區(qū)縣和四川省15個(gè)市，被認(rèn)為是西部唯一具備突破省市界限，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源的地區(qū)。但兩年多來其經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍未有銜接和協(xié)同。

在制度層面兩地跨區(qū)域投資等，所遭遇的阻力仍不小。多家赴重慶投資的川企負(fù)責(zé)人對本報(bào)記者表示，目前川渝兩地銀行均不認(rèn)可跨區(qū)域抵押，導(dǎo)致投資門檻過高，而四川省稅務(wù)部門的稅務(wù)核算結(jié)果，并不能獲得重慶稅務(wù)部門的認(rèn)可。

可見單財(cái)稅制度的改革，就是川渝一體化進(jìn)程中制度障礙之一。

在產(chǎn)業(yè)分工上，迄今成渝兩地在多個(gè)方面仍有直接競爭，其中最明顯的例子是在IT產(chǎn)業(yè)上兩地競爭明顯。

本報(bào)了解到，目前成渝兩地均實(shí)現(xiàn)了從組裝到制造的轉(zhuǎn)變，并引進(jìn)惠普、聯(lián)想等企業(yè)，此外，成渝兩地目前都開通了直達(dá)歐洲的貨運(yùn)列車，以滿足IT產(chǎn)品的運(yùn)輸要求。對于僅相隔300公里的成渝兩地，是否值得同質(zhì)化發(fā)展IT產(chǎn)業(yè)，成渝兩地官方一直未公開回應(yīng)，不過，IT產(chǎn)業(yè)卻被兩地同時(shí)列為未來經(jīng)濟(jì)重要的增長點(diǎn)。

成都的計(jì)劃是，到2015年成都高新綜合保稅區(qū)將形成5000億元產(chǎn)值的IT產(chǎn)業(yè)集群。而重慶則希望在2015年達(dá)到1萬億元規(guī)模，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的30%以上，成為國民經(jīng)濟(jì)第一支柱產(chǎn)業(yè)。

從幾大支柱產(chǎn)業(yè)看，兩地存在幾大競爭。比如成都的支柱產(chǎn)業(yè)是電子信息、機(jī)械(含汽車)、醫(yī)藥、食品(含煙草)、冶金建材、石油化工。重慶的支柱產(chǎn)業(yè)是汽車摩托車、裝備制造業(yè)、天然氣石油化工、材料工業(yè)、電子信息業(yè)、輕紡勞動密集型產(chǎn)業(yè)和能源工業(yè)。成渝兩地的產(chǎn)業(yè)布局趨于同質(zhì)化。

采訪中有一些學(xué)者希望通過打造城市群從更大范圍上布局產(chǎn)業(yè)，協(xié)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展；但也有學(xué)者擔(dān)心形成城市群后，政府反而硬性干預(yù)兩地的產(chǎn)業(yè)布局，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四川省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長周江說，打造城市群在制度方面，需要從上至下的改革。之前重慶在未和四川分家之前，產(chǎn)業(yè)配置方面實(shí)際上有分工的，但重慶直轄后，和四川的產(chǎn)業(yè)逐漸形成競爭關(guān)系。

“比如在汽車產(chǎn)業(yè)上，幾乎同樣的區(qū)位優(yōu)勢和工業(yè)基礎(chǔ)，成渝兩地任何一方都不可能不發(fā)展。只有做到統(tǒng)一的市場，成渝兩地形成上下游供應(yīng)鏈的關(guān)系，才能夠使得成渝兩地的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”

但周江同時(shí)認(rèn)為，即便成功升級打造成渝城市群后，對產(chǎn)業(yè)不應(yīng)該過多強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控，而應(yīng)該以市場調(diào)節(jié)為主。

重慶社科院區(qū)域所所長李勇指出，成渝間的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭并不具備長期的可延續(xù)性。產(chǎn)業(yè)如果調(diào)整，更多的依靠企業(yè)選擇，成渝即使形成了城市群，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的問題亦不可能隨即消失，應(yīng)該相信市場本身對資源配置的作用，比如電子產(chǎn)業(yè)，富士康選擇成都，和惠普選擇重慶，都是企業(yè)在調(diào)研成渝兩地后，結(jié)合自身的訴求作出的選擇，而政府主要做好的是基礎(chǔ)服務(wù)。

城市群難題

不過這種高規(guī)格對話機(jī)制在城市群層面能否實(shí)現(xiàn)，并不被看好。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬就對本報(bào)直言，即使城市群上升為國家戰(zhàn)略，亦不能在短時(shí)間內(nèi)使經(jīng)濟(jì)有較大突破，“目前國內(nèi)連哪里是中國經(jīng)濟(jì)第三極都尚無官方的定論，更不用說在短期去尋找真正的第四極”

李勇說，企業(yè)所反映的貸款難等問題，很難由地方政府解決，比如貸款難和抵押難，即使成為統(tǒng)一的城市群后，短期內(nèi)亦不會被解決，金融體制的問題應(yīng)該由更高層面出臺措施。

周江同樣認(rèn)為制度上的障礙并非可從下至上解決，且從國內(nèi)其他城市群而言，跨區(qū)域的行政壁壘同樣存在，除沈大城市群在同一個(gè)省，不存在此障礙外，其余多數(shù)城市群均有此問題。

眾所周知，城市群概念主要從經(jīng)濟(jì)層面提出，但城市群打造過程中，往往又被各種行政區(qū)劃所阻隔，實(shí)現(xiàn)高層級協(xié)調(diào)很難。

中國社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長劉維新對本報(bào)表示，城市群不能光在地理連接上做文章。

劉說，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和比例來說，不能一連接就說它是城市群，現(xiàn)在有好多“城市群，其實(shí)并未達(dá)到城市群要求。一個(gè)城市群要有三個(gè)條件：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)總量占50%；形成一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)體系；城市之間形成交通物流體系。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰稱，成渝城市群概念總體比較不錯(cuò)，但兩地各自有打算，比如成都還想向南發(fā)展，重慶還想向東發(fā)展，不滿足于向西，都有自己的打算。

“并不是說成渝就是一體建設(shè)了，都是有自己的小算盤的。重慶的重心是往東的，對向西建設(shè)是不感興趣的”。