2013年06月27日 06:45
來源：時代周報

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張翼 （中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長）

新中國成立后首部戶籍管理制度，當(dāng)數(shù)1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，其目的在于“維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由”。但由于農(nóng)民進城所形成的糧食供給與就業(yè)壓力，上層加強了對農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦目刂?，?957年年底中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，在1958年1月頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，而正是這個“條例”，才改變了中國在1951年的提法，將戶口管理的目的修改為“為了維持社會秩序，保護公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)”，而刪去了“遷徙自由”的字句，城鄉(xiāng)分隔的格局初步形成。自此開始，中國的社會分層體系就固化了“吃商品糧的”與“不吃商品糧的”之間的區(qū)別。

正因為戶籍制度加載了許多強制性人為安排的不平等，所以，改革開放以來，為繁榮城市的經(jīng)濟，為解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)出路，也為維護家庭成員相聚生活的基本權(quán)利，國家才逐步改革不合理的戶籍制度。

改革指向人口自由遷徙

1984年10月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》指出，“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)戶口”。受此影響，有450多萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。 1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，要求暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人申領(lǐng)《暫住證》，暫住時間較長的人申領(lǐng)《寄住證》。這是城市對流動人口實行暫住證管理制度的鼻祖制度，其進步意義是對《中華人民共和國戶口登記條例》中關(guān)于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地條款的實質(zhì)性否定。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年7月，在國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中，才開始實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，并放寬了解決夫妻分居申請的限制，也允許投靠子女的老人可以在城市落戶。

2006年，國務(wù)院14個部門組成6個調(diào)研組，分赴全國12個省市，就戶籍改革工作進行了綜合調(diào)研，開始探索取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)別。但伴隨糧食價格的上升與農(nóng)民對土地價值的重視，東部沿海地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。在農(nóng)村地區(qū)交通狀況的改善與新農(nóng)村建設(shè)日益推進的過程中，中西部地區(qū)的農(nóng)民也開始不愿進入當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)落戶了。

在這種情況下，征得中央政府的同意，有關(guān)省開始自行推進戶籍制度改革。截至到2007年4月，已有河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等12個省區(qū)市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但大城市放開戶籍制度的嘗試卻在試驗中無疾而終。

戶籍改革被城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)綁架

上世紀(jì)的“藍印戶口”是“賣戶口”的先驅(qū)。早在1992年8月，在《公安部關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》中，允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的農(nóng)村人口以“地方居民城鎮(zhèn)戶口”“藍印戶口”入戶，統(tǒng)計為“非農(nóng)人口”，并享受與城鎮(zhèn)人口的同等待遇。這開啟了各地以“城市增容費”名義出賣戶口以增加收入的口子，但絕大多數(shù)出賣戶口的小城市沒有兌現(xiàn)“同城同待遇”的承諾。一直到現(xiàn)在，很多購買了藍印戶口的農(nóng)民工，既難以融入當(dāng)?shù)爻鞘校搽y以轉(zhuǎn)回農(nóng)村重新拿回承包地，成為真正的“兩難人”，但城市卻有效吸引了資金。

進入新世紀(jì)以后，隨著房地產(chǎn)的發(fā)展，“購房入戶”成為主流。2001年3月，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃管理。2001年5月又明令取消了《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明》，給延續(xù)將近四十年的“糧戶掛鉤”畫上了句號。2003年7月，國務(wù)院常務(wù)會議認(rèn)為，“促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，有利于擴大內(nèi)需，促進消費，改善居民居住質(zhì)量，提高人民群眾生活水平?！敝行〕擎?zhèn)開啟了“購房入戶”的大門。

2008年奧運會剛剛落幕，金融危機就接踵而來。為刺激經(jīng)濟發(fā)展，國家出臺了“四萬億”投資計劃。各地為挽救突然降價的房價與地價，開始在戶籍制度改革的名義下陸續(xù)出臺“購房落戶”政策。為拉動內(nèi)需，城鎮(zhèn)化成為官員、學(xué)人祭起的不二法寶。在土地財政的激勵下，各個省份爭先恐后地出臺所謂“以承包地?fù)Q保障”、“以宅基地?fù)Q住房”的所謂“雙置換”政策。有些中小城市還出現(xiàn)了逼迫農(nóng)民上樓的城鎮(zhèn)化政策，激起了群眾的不滿。

2010年以來房價的飛速上漲，使原本需要改革的大城市戶籍管理制度，變相成為限制外地人共享城市公共資源的工具。雖然媒體不遺余力地宣傳戶籍改革的成果，但將“暫住證”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬幼∽C”的改革，卻并沒有為農(nóng)民工帶來實質(zhì)意義的福利。另外，很多地方把中央政府敦促實施的“農(nóng)民工子弟就地入學(xué)”以及對“社會保險”覆蓋面的推廣等又附加到戶籍制度管理之上。本應(yīng)該還戶籍制度以人口信息登記功能的改革，卻在城鎮(zhèn)化過程中為大城市和特大城市反向操作。

正因為如此，國家才于2011年2月下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確指出，“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”；嚴(yán)令“禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過‘村改居’等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的政策”；還要求各地“今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤”。

改革實惠主要傾斜給了“富人”

最為社會詬病的是戶籍改革的實惠，主要傾斜給了“富人”，而不是普通民眾，有“劫貧濟富”之嫌。不管是“購房入戶”、“投資入戶”還是“引進人才入戶”，都是為“有錢人”打開了戶籍制度的大門，但與普通民眾無關(guān)。有些大城市還出臺了的限制低素質(zhì)人口進入城市的門檻文件。某些小城鎮(zhèn)在出賣戶口之后，某些農(nóng)村下層百姓在購買戶口之后，承包地被收回，但在城鎮(zhèn)難以就業(yè)，這反倒影響了他們在這些改革中的收益，引起了一系列社會沖突。

2001年之后的改革，是在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程的改革。在有些地方還是專門針對失地農(nóng)民而進行的戶籍改革。在城郊農(nóng)民以一家兩戶分別分享城市和鄉(xiāng)村身份收益的同時，因工業(yè)用地而失地的農(nóng)民卻成為“土地工業(yè)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的犧牲品。但城鎮(zhèn)里的某些“先富家庭”，卻通過各種手段，在農(nóng)村購置了宅基地。新圈地運動的出現(xiàn)，使學(xué)界與社會媒體進一步反思土地制度和戶籍制度改革的趨向。

到現(xiàn)在為止，戶口仍然承擔(dān)著配置公共設(shè)施與服務(wù)、安排社會管理的主要職能。雖然身份證已經(jīng)使用了多年，社會保障證也套用了身份證信息以進行社會保險管理，但地方政府與地方民眾卻強化了“地方保護主義”色彩。最近幾年的社會管理，仍然是以戶口管理而不是以身份證管理。中央政府的指示難以被落實。教育等稀缺資源的均等分享還需要繼續(xù)推進，尤其是在一些特大城市和大城市，沒有中央政府的敦促，其改革的步伐就會嚴(yán)重滯后。

人的城鎮(zhèn)化要靠中央政府大力推動

十八大所號召的新型城鎮(zhèn)化，不僅是與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切結(jié)合的城鎮(zhèn)化，而且還是與西方國家不同的城鎮(zhèn)化—是人口的城市化與人口的鎮(zhèn)落化。在反思過去十多年城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，政府開始更加強調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)并舉的城鎮(zhèn)化。這就是說，中國既不能簡單地復(fù)制“小城鎮(zhèn)，大問題”的經(jīng)驗，也不能彰顯大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而需要群雄并起，四面開花，此可謂因地制宜。但中國的人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化：從第六次人口普查得到的結(jié)論是，中國的城市越大，吸引的農(nóng)民工越多，人口平均年齡也越小。在此趨勢下，特大城市年輕于大城市、大城市年輕于小城市、小城市年輕于城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)年輕于農(nóng)村、經(jīng)濟較好的農(nóng)村年輕于邊遠山區(qū)的農(nóng)村。

另外，到現(xiàn)在為止，大城市的經(jīng)濟發(fā)展動力仍然強于中小城市和城鎮(zhèn)。所以，要想既發(fā)展大中小城市，又發(fā)展城鎮(zhèn)，就需要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有的農(nóng)民工流動趨勢。在打工經(jīng)濟的刺激下，只有在小城鎮(zhèn)與中小城市的收入高于或大致等于大城市時，農(nóng)民工才會在理性選擇下，回歸到中小城市或城鎮(zhèn)。但只要原有的發(fā)展理路繼續(xù)起作用，則農(nóng)民工流動的趨勢就不會大改變。

于是，人的城鎮(zhèn)化，就仍然是東部快于中西部、特大城市和大城市的人口增長速度快于中小城市和城鎮(zhèn)。在中國的農(nóng)村，20-30歲之間的勞動力幾乎枯竭——農(nóng)村作為勞動力蓄水池的功能，早已完結(jié)了。正因為如此，中小城市放開戶籍限制的那種改革，已經(jīng)與龐大的流動農(nóng)民工的制度需求不相匹配。行政區(qū)域內(nèi)戶籍制度改革的舉措，在地方保護主義的影響下，難以對跨區(qū)域流動的農(nóng)民工產(chǎn)生正能量。對于市長們來說，將跨區(qū)域流動的農(nóng)民工視為勞動力而非本地市民的那種想法根深蒂固，難以撼動。

所以，人口的城鎮(zhèn)化，不能僅僅寄希望于地方城市政府的戶籍制度改革，而應(yīng)該寄希望于中央政府的大力促動。那種將暫住證升級為居住證的做法，實際上仍然在強化著身份與資格管制的思路。市長們樂此不疲的主要原因，是居住證制度的實施，可以使其更加便捷地附加各種條件—這些條件的唯一合理性解釋，就是其可以合法地將人口以“先來后到”的順序分類管理。

正因為這樣，已經(jīng)有很多有識之士建議“廢除戶籍制度的福利附加功能”，而還其本源的信息登記功能。也就是說，如果將戶籍制度改革的希望寄托在“暫住證”升級為“居住證”上，或者只在中小城市進行改革但卻在大城市強化限制功能，則改革的制度供給就難以滿足農(nóng)民工市民化之所需。所以，現(xiàn)在需要進一步明確農(nóng)民工的地區(qū)發(fā)布及其在大中小城市的結(jié)構(gòu)狀況，再根據(jù)農(nóng)民工的需求而進行“人的城鎮(zhèn)化”的制度供給，唯此才可以擺脫以往改革的桎梏。

“人的城鎮(zhèn)化”：戶籍改革要在大城市突破

新中國成立后首部戶籍管理制度，當(dāng)數(shù)1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，其目的在于“維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由”。但由于農(nóng)民進城所形成的糧食供給與就業(yè)壓力，上層加強了對農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦目刂?，?957年年底中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，在1958年1月頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，而正是這個“條例”，才改變了中國在1951年的提法，將戶口管理的目的修改為“為了維持社會秩序，保護公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)”，而刪去了“遷徙自由”的字句，城鄉(xiāng)分隔的格局初步形成。自此開始，中國的社會分層體系就固化了“吃商品糧的”與“不吃商品糧的”之間的區(qū)別。

正因為戶籍制度加載了許多強制性人為安排的不平等，所以，改革開放以來，為繁榮城市的經(jīng)濟，為解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)出路，也為維護家庭成員相聚生活的基本權(quán)利，國家才逐步改革不合理的戶籍制度。

改革指向人口自由遷徙

1984年10月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》指出，“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)戶口”。受此影響，有450多萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。 1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，要求暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人申領(lǐng)《暫住證》，暫住時間較長的人申領(lǐng)《寄住證》。這是城市對流動人口實行暫住證管理制度的鼻祖制度，其進步意義是對《中華人民共和國戶口登記條例》中關(guān)于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地條款的實質(zhì)性否定。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年7月，在國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中，才開始實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，并放寬了解決夫妻分居申請的限制，也允許投靠子女的老人可以在城市落戶。

2006年，國務(wù)院14個部門組成6個調(diào)研組，分赴全國12個省市，就戶籍改革工作進行了綜合調(diào)研，開始探索取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)別。但伴隨糧食價格的上升與農(nóng)民對土地價值的重視，東部沿海地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。在農(nóng)村地區(qū)交通狀況的改善與新農(nóng)村建設(shè)日益推進的過程中，中西部地區(qū)的農(nóng)民也開始不愿進入當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)落戶了。

在這種情況下，征得中央政府的同意，有關(guān)省開始自行推進戶籍制度改革。截至到2007年4月，已有河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等12個省區(qū)市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但大城市放開戶籍制度的嘗試卻在試驗中無疾而終。

戶籍改革被城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)綁架

上世紀(jì)的“藍印戶口”是“賣戶口”的先驅(qū)。早在1992年8月，在《公安部關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》中，允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的農(nóng)村人口以“地方居民城鎮(zhèn)戶口”“藍印戶口”入戶，統(tǒng)計為“非農(nóng)人口”，并享受與城鎮(zhèn)人口的同等待遇。這開啟了各地以“城市增容費”名義出賣戶口以增加收入的口子，但絕大多數(shù)出賣戶口的小城市沒有兌現(xiàn)“同城同待遇”的承諾。一直到現(xiàn)在，很多購買了藍印戶口的農(nóng)民工，既難以融入當(dāng)?shù)爻鞘?，也難以轉(zhuǎn)回農(nóng)村重新拿回承包地，成為真正的“兩難人”，但城市卻有效吸引了資金。

進入新世紀(jì)以后，隨著房地產(chǎn)的發(fā)展，“購房入戶”成為主流。2001年3月，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃管理。2001年5月又明令取消了《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明》，給延續(xù)將近四十年的“糧戶掛鉤”畫上了句號。2003年7月，國務(wù)院常務(wù)會議認(rèn)為，“促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，有利于擴大內(nèi)需，促進消費，改善居民居住質(zhì)量，提高人民群眾生活水平。”中小城鎮(zhèn)開啟了“購房入戶”的大門。

2008年奧運會剛剛落幕，金融危機就接踵而來。為刺激經(jīng)濟發(fā)展，國家出臺了“四萬億”投資計劃。各地為挽救突然降價的房價與地價，開始在戶籍制度改革的名義下陸續(xù)出臺“購房落戶”政策。為拉動內(nèi)需，城鎮(zhèn)化成為官員、學(xué)人祭起的不二法寶。在土地財政的激勵下，各個省份爭先恐后地出臺所謂“以承包地?fù)Q保障”、“以宅基地?fù)Q住房”的所謂“雙置換”政策。有些中小城市還出現(xiàn)了逼迫農(nóng)民上樓的城鎮(zhèn)化政策，激起了群眾的不滿。

2010年以來房價的飛速上漲，使原本需要改革的大城市戶籍管理制度，變相成為限制外地人共享城市公共資源的工具。雖然媒體不遺余力地宣傳戶籍改革的成果，但將“暫住證”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬幼∽C”的改革，卻并沒有為農(nóng)民工帶來實質(zhì)意義的福利。另外，很多地方把中央政府敦促實施的“農(nóng)民工子弟就地入學(xué)”以及對“社會保險”覆蓋面的推廣等又附加到戶籍制度管理之上。本應(yīng)該還戶籍制度以人口信息登記功能的改革，卻在城鎮(zhèn)化過程中為大城市和特大城市反向操作。

正因為如此，國家才于2011年2月下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確指出，“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”；嚴(yán)令“禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過‘村改居’等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的政策”；還要求各地“今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤”。

改革實惠主要傾斜給了“富人”

最為社會詬病的是戶籍改革的實惠，主要傾斜給了“富人”，而不是普通民眾，有“劫貧濟富”之嫌。不管是“購房入戶”、“投資入戶”還是“引進人才入戶”，都是為“有錢人”打開了戶籍制度的大門，但與普通民眾無關(guān)。有些大城市還出臺了的限制低素質(zhì)人口進入城市的門檻文件。某些小城鎮(zhèn)在出賣戶口之后，某些農(nóng)村下層百姓在購買戶口之后，承包地被收回，但在城鎮(zhèn)難以就業(yè)，這反倒影響了他們在這些改革中的收益，引起了一系列社會沖突。

2001年之后的改革，是在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程的改革。在有些地方還是專門針對失地農(nóng)民而進行的戶籍改革。在城郊農(nóng)民以一家兩戶分別分享城市和鄉(xiāng)村身份收益的同時，因工業(yè)用地而失地的農(nóng)民卻成為“土地工業(yè)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的犧牲品。但城鎮(zhèn)里的某些“先富家庭”，卻通過各種手段，在農(nóng)村購置了宅基地。新圈地運動的出現(xiàn)，使學(xué)界與社會媒體進一步反思土地制度和戶籍制度改革的趨向。

到現(xiàn)在為止，戶口仍然承擔(dān)著配置公共設(shè)施與服務(wù)、安排社會管理的主要職能。雖然身份證已經(jīng)使用了多年，社會保障證也套用了身份證信息以進行社會保險管理，但地方政府與地方民眾卻強化了“地方保護主義”色彩。最近幾年的社會管理，仍然是以戶口管理而不是以身份證管理。中央政府的指示難以被落實。教育等稀缺資源的均等分享還需要繼續(xù)推進，尤其是在一些特大城市和大城市，沒有中央政府的敦促，其改革的步伐就會嚴(yán)重滯后。

人的城鎮(zhèn)化要靠中央政府大力推動

十八大所號召的新型城鎮(zhèn)化，不僅是與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切結(jié)合的城鎮(zhèn)化，而且還是與西方國家不同的城鎮(zhèn)化—是人口的城市化與人口的鎮(zhèn)落化。在反思過去十多年城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，政府開始更加強調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)并舉的城鎮(zhèn)化。這就是說，中國既不能簡單地復(fù)制“小城鎮(zhèn)，大問題”的經(jīng)驗，也不能彰顯大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而需要群雄并起，四面開花，此可謂因地制宜。但中國的人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化：從第六次人口普查得到的結(jié)論是，中國的城市越大，吸引的農(nóng)民工越多，人口平均年齡也越小。在此趨勢下，特大城市年輕于大城市、大城市年輕于小城市、小城市年輕于城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)年輕于農(nóng)村、經(jīng)濟較好的農(nóng)村年輕于邊遠山區(qū)的農(nóng)村。

另外，到現(xiàn)在為止，大城市的經(jīng)濟發(fā)展動力仍然強于中小城市和城鎮(zhèn)。所以，要想既發(fā)展大中小城市，又發(fā)展城鎮(zhèn)，就需要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有的農(nóng)民工流動趨勢。在打工經(jīng)濟的刺激下，只有在小城鎮(zhèn)與中小城市的收入高于或大致等于大城市時，農(nóng)民工才會在理性選擇下，回歸到中小城市或城鎮(zhèn)。但只要原有的發(fā)展理路繼續(xù)起作用，則農(nóng)民工流動的趨勢就不會大改變。

于是，人的城鎮(zhèn)化，就仍然是東部快于中西部、特大城市和大城市的人口增長速度快于中小城市和城鎮(zhèn)。在中國的農(nóng)村，20-30歲之間的勞動力幾乎枯竭——農(nóng)村作為勞動力蓄水池的功能，早已完結(jié)了。正因為如此，中小城市放開戶籍限制的那種改革，已經(jīng)與龐大的流動農(nóng)民工的制度需求不相匹配。行政區(qū)域內(nèi)戶籍制度改革的舉措，在地方保護主義的影響下，難以對跨區(qū)域流動的農(nóng)民工產(chǎn)生正能量。對于市長們來說，將跨區(qū)域流動的農(nóng)民工視為勞動力而非本地市民的那種想法根深蒂固，難以撼動。

所以，人口的城鎮(zhèn)化，不能僅僅寄希望于地方城市政府的戶籍制度改革，而應(yīng)該寄希望于中央政府的大力促動。那種將暫住證升級為居住證的做法，實際上仍然在強化著身份與資格管制的思路。市長們樂此不疲的主要原因，是居住證制度的實施，可以使其更加便捷地附加各種條件—這些條件的唯一合理性解釋，就是其可以合法地將人口以“先來后到”的順序分類管理。

正因為這樣，已經(jīng)有很多有識之士建議“廢除戶籍制度的福利附加功能”，而還其本源的信息登記功能。也就是說，如果將戶籍制度改革的希望寄托在“暫住證”升級為“居住證”上，或者只在中小城市進行改革但卻在大城市強化限制功能，則改革的制度供給就難以滿足農(nóng)民工市民化之所需。所以，現(xiàn)在需要進一步明確農(nóng)民工的地區(qū)發(fā)布及其在大中小城市的結(jié)構(gòu)狀況，再根據(jù)農(nóng)民工的需求而進行“人的城鎮(zhèn)化”的制度供給，唯此才可以擺脫以往改革的桎梏。

中國戶籍制度簡史：

1951年7月：公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，目的在于“維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由”。這個“暫行條例”持續(xù)使用了五十多年，在2004年才被公安部自行廢止。

1955年6月：國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》中，將戶口管理由城市推及農(nóng)村。對絕大多數(shù)人來說，建國初期的遷徙是相對自由的。

1957年年底：中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》， 1958年1月頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，將戶口管理的目的修改為“為了維持社會秩序，保護公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)”，而刪去了“遷徙自由”的字句。

1964年8月：《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，鼓勵人口從“城市、集鎮(zhèn)遷往農(nóng)村；從城市遷往集鎮(zhèn)或從大城市遷往小城市”，但卻對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。

1977年11月：國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，還將“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口”上升為“黨在社會主義時期的一項重要政策”，強調(diào)要進一步“控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)”。

1984年10月：《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》指出，“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口。

1985年7月：公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，要求暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人申領(lǐng)《暫住證》。這是城市對流動人口實行暫住證管理制度的鼻祖制度。

1992年8月：在《公安部關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》中，允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的農(nóng)村人口以“地方居民城鎮(zhèn)戶口”“藍印戶口”入戶，統(tǒng)計為“非農(nóng)人口”，并享受與城鎮(zhèn)人口的同等待遇。

1997年6月：國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農(nóng)村人口辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月：在國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中，才開始實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，并放寬了解決夫妻分居申請的限制，也允許投靠子女的老人可以在城市落戶，還對在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，放寬了落戶條件。

2001年3月：公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃管理。2001年5月給延續(xù)將近四十年的“糧戶掛鉤”畫上了句號。

2003年7月：國務(wù)院常務(wù)會議認(rèn)為，“促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，有利于擴大內(nèi)需，促進消費，改善居民居住質(zhì)量，提高人民群眾生活水平?！敝行〕擎?zhèn)開啟了“購房入戶”的大門。

2006年：有關(guān)省開始自行推進戶籍制度改革。截止到2007年4月，有12個省區(qū)市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。

2010年：房價的飛速上漲，使原本需要改革的大城市戶籍管理制度，變相成為限制外地人共享城市公共資源的工具。

2012年：黨的十八大報告為糾正以往城鎮(zhèn)化過程的“有偏”危險，防止土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的趨勢，指出要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。

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