新型城鎮(zhèn)化拒絕忽視農村

2013年07月18日 00:44
來源：21世紀經(jīng)濟報道作者：荊寶潔

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中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院院長、三農問題專家李昌平在談及城鎮(zhèn)化問題時，不由得想起自己生活在農村的父親?！耙粋€生活在大城市的人，消耗的資源是小城鎮(zhèn)的數(shù)十倍，我每天消耗的資源可能是父親的100倍?！?月13日，李昌平在“從化獅象村啟示——2013年中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展論壇”上說。

這常常讓他懷疑，需要從數(shù)千公里以外供給水、運輸電，每天產(chǎn)生無數(shù)垃圾的大城市是否可以持續(xù)。過去近30年的城鎮(zhèn)化進程中，大城市比農村獲得了更多的發(fā)展機會和資源傾斜。城鄉(xiāng)二元體制下，農民工雖然在城市居住，但享受不到城市居民的基本權利。

“這樣的不平等是人為造成的。”國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部巡視員林家彬說，改革的方向是打破不平等，“人”的城鎮(zhèn)化，必須正視農民的權益，重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以剝奪農村求發(fā)展的模式應該停止。

與很多人觀點不同的是，國務院參事張虎林此前在本報主辦的另一次論壇強調，三農問題才是中央推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)點，“為三農問題制定的政策，必須圍繞農民這個主題來采取措施”。

星河灣援建的廣東從化獅象村模式，受到了7月13日與會專家的一致肯定。

“偽城市化”危機

中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會2日在北京發(fā)布“2011年中國城市化率調查報告”稱，2011年，我國戶籍城市化率為34.71% ，到2020年才能達到50%。而根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2011年我國城鎮(zhèn)常住人口的比例已達51.27%。這中間的差距，被有的專家稱作是城市化與“偽城市化”的差距。而要填平其中的鴻溝，一個重要的著力點就是，推動新型農村建設向城鎮(zhèn)化邁進。

林家彬透露說，李克強去年一年時間里曾五度要求國務院發(fā)展研究中心調研“新型城鎮(zhèn)化”。他舉例說，去年9月，李克強在省部級領導干部推進城鎮(zhèn)化建設研討班學員座談會上指出：“城鎮(zhèn)化事關中國現(xiàn)代化建設，是轉變發(fā)展方式、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要推力，是擴大內需的最大潛力所在，也是解決三農問題的重要途徑”。去年12月的中央經(jīng)濟工作會議上，對于新型城鎮(zhèn)化內涵的官方說法是，要把生態(tài)文明理念和原則融入城鎮(zhèn)化的全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。最近李克強總理又指出現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。高層對于城鎮(zhèn)化的認識正在不斷深化。

林家彬指出，經(jīng)過大半年的呼吁和反思，高層也已經(jīng)意識到，如果還是像過去那樣，由政府主導，把城鎮(zhèn)化納入政績考核體系，勢必就會形成由政府占用農民宅基地，“逼”農民進城的現(xiàn)象?！斑@是一種令人擔憂的模式?！绷旨冶蛘f。

城鎮(zhèn)化應該是經(jīng)濟發(fā)展的提升，工業(yè)化進程的自然呈現(xiàn)，不應該作為一項工具進行使用。不可忽視的是，過去幾十年，中國城鎮(zhèn)化質量很低。用北京大學光華管理學院教授、北京大學經(jīng)濟政策研究所所長陳玉宇的話說就是，中國的城市化主要是增長速度慢、城市結構不合理、產(chǎn)業(yè)格局不合理、城鄉(xiāng)差異加大、城市治理結構不合理等五大問題。

用數(shù)據(jù)來表現(xiàn)，即是34.71%與51.27%的區(qū)別。第六次人口普查數(shù)相比，戶籍非農人口與城鎮(zhèn)人口相差20594萬人，人口比例相差15.51個百分點。這就是飽受專家詬病的“偽城市化”。大量農村人口在短時間內變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口，身份的轉換并未給他們的生活帶來實質的改變，他們依然徘徊在城市，既享受不到城鎮(zhèn)人口應有的福利，也無法得到原有城鎮(zhèn)人口的身份認可，仍要遭受各種歧視，長期輾轉中，他們的各項政治權利待遇無法實現(xiàn)。

但林家彬認為，從最開始從拉動內需的角度談城鎮(zhèn)化，到提出以人為核心的城鎮(zhèn)化，高層對城鎮(zhèn)化的認識已發(fā)生了變化。他表示，新型的城鎮(zhèn)化應該是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調互促共進的城鎮(zhèn)化，是社會公平和諧，經(jīng)濟持續(xù)增長，資源有效利用，環(huán)境友好保護，智慧城市創(chuàng)建，空間結構合理，六位一體的城鎮(zhèn)化。

為什么會出現(xiàn)偽城市化的現(xiàn)象？林家彬在接受本報記者采訪時指出，主要是人為設置的障礙阻止了農民的市民化。

他表示，農民工雖然在城鎮(zhèn)居住半年以上就被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但在現(xiàn)行戶籍制度及其相關制度安排的限制下，他們基本上享受不到社會保障、子女教育等諸多市民所享有的權利。不僅城市中的原有戶籍人口沒有把農民工作為城市的一員，農民工的大多數(shù)自己也沒有對所居住的城市產(chǎn)生歸屬感。城市政府在享受大量農民工勞動所帶來的經(jīng)濟活力的同時，卻因為有城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，而不必為他們的基本權利保障而支付成本。在沒有制度強制的條件下，城市政府也很難產(chǎn)生支付這種成本的意愿。

其次是勞動者的權利缺失。由于在過去勞動力供大于求的態(tài)勢下，企業(yè)經(jīng)營者形成了盡可能利用事實勞動關系來實現(xiàn)勞動力成本最小化的行為模式，大部分農民工都沒有與雇主之間建立穩(wěn)定的勞動關系。因此，農民工在勞動報酬、勞動安全衛(wèi)生保護、休息、社會保險和福利、接受職業(yè)技能培訓、提請勞動爭議處理等方面都處于不平等的境地，難以主張其正當權利。特別是由于農民工因此而難以形成穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預期，從而對其在城鎮(zhèn)定居形成重要的障礙。

最重要的是土地財產(chǎn)權利的缺失。由于在現(xiàn)行土地制度之下，農民不能自由處置其名下的宅基地、承包地，而離開農村到城市落戶通常需要無償放棄宅基地和承包地，這意味著一大塊利益的損失，越是經(jīng)濟發(fā)展水平高的地方損失的利益就越大，這也使得許多農民工對落戶城市敬而遠之。

林家彬還建議，應加快農村土地產(chǎn)權制度的改革，形成產(chǎn)權清晰、權利平等、成果共享的城鄉(xiāng)一體化新格局。通過對農村承包地、宅基地、山地、草場等資源的確權、登記和頒證，賦予農民土地等所有資源完整的、有法律保障的使用權、收益權和轉讓權。

但是，農民是否一定要去城市中生活？李昌平認為新型城鎮(zhèn)化不是強迫農民被“城市化”、被迫上樓，而是自由選擇的權利

由農民自由選擇，到底是留在城市，還是農村。但前提是，必須實現(xiàn)公共服務均等化，簡而言之，人人都能享受到公共服務，享受的機會是平等的。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之下，農村本身也可以獲得新的發(fā)展機會，變成更具魅力的農村。城市學者柳軍指出，魅力農村意味著，不僅農民可以居住好的房子，還要有可持續(xù)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，跟城市接近的生活方式。參觀星河灣援建的從化獅象村后，柳軍頗有感觸地說，已經(jīng)有一些年輕人考慮回農村來發(fā)展，農村重拾對年輕人的吸引力。

顯然，如果既能享受到基本公共服務，就業(yè)又有保障，住房條件也與城市人差不多，卻擁有比城市難覓的自然環(huán)境、空氣和水，有幾個農民愿意跑到大城市里去？星河灣集團相關負責人對本報記者說，獅象村未來呈現(xiàn)的正是這樣的圖景。

農村發(fā)展的新模式

在新城鎮(zhèn)化背景下，新農村應選擇怎樣的發(fā)展路徑？

李昌平建議，可以把養(yǎng)老事業(yè)放在新農村建設中統(tǒng)籌考慮，使養(yǎng)老問題和農民問題兩個難題互為促進，同時解決。一方面，將城市老人的財產(chǎn)優(yōu)勢轉變?yōu)樵谵r村養(yǎng)老的消費優(yōu)勢；另一方面，將農民的土地、物產(chǎn)、生態(tài)、勞動力等優(yōu)勢轉變?yōu)榉震B(yǎng)老的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。以鄭州為例，假設一對城市老人的財產(chǎn)為100萬元，每月退休金為3000元，如果在城市養(yǎng)老，兩人3000元退休金是相當拮據(jù)的。如果這對老人將城市的住房出租或賣掉，到農村養(yǎng)老，就能在環(huán)境優(yōu)美的地方過上衣食無憂、服務周到的生活。

城市老人到農村養(yǎng)老可為其所在的農村帶來服務業(yè)發(fā)展機會，可解決農民就業(yè)問題；同時也可解決本村和周邊村莊的養(yǎng)老難題--將“養(yǎng)老村”所得收入的一部分用于解決農村老人的養(yǎng)老問題。

王志綱工作室戰(zhàn)略研究院副院長云亮所期望的新型城鎮(zhèn)化，是一個開始，中國大地上出現(xiàn)真正意義上的小鎮(zhèn)，真正意義上的鄉(xiāng)村，而不是以土地城市化為終點的農村?！俺鞘腥说睫r村不想再看到一個經(jīng)過建設，像城市一樣的農村，他們想要看到傳統(tǒng)，看到生態(tài)?！?/p>

星河灣集團帶來的啟示是，作為開發(fā)商，可以以新的身份參與城鎮(zhèn)化建設。盡管在北京大學公共傳播與社會發(fā)展研究中心負責人師曾志眼里看來，星河灣以慈善扶貧的方式幫助獅象村，體現(xiàn)了一個企業(yè)無私奉獻的社會責任感，這種做法也許無法在全國范圍內大規(guī)模推廣，但開發(fā)商可以帶來很多獨特的資源，如廣大業(yè)主與農村的對接。

“星河灣有大量的業(yè)主，他們有返回農村、消費農村的趨勢，這一批業(yè)主也有參與公益的可能性，可以將企業(yè)行為轉化為社區(qū)行為，強化可持續(xù)性?！痹屏琳f。

最為專家們稱道的，是星河灣為獅象村所做的產(chǎn)業(yè)安排。星河灣集團在捐建款中安排了經(jīng)濟發(fā)展基金3000萬-4000萬元，用于發(fā)展本地畜禽養(yǎng)殖、菜圃種植及旅游業(yè)。比如畜禽疏菜水果，僅星河灣在全國各地的業(yè)主和星河灣酒店，就是一個很大的消費市場。

專家指出，李克強總理對農村和小城鎮(zhèn)的發(fā)展是非常重視的，最近半年他三次在國內的考察，兩次是到河北和廣西的農村，一次是去了江蘇的小鎮(zhèn)，意向很明確，那就是，新型城鎮(zhèn)化將重點向新農村和小城鎮(zhèn)傾斜。而從化獅象村正好為新農村和新型城鎮(zhèn)化提供了一個可供借鑒的范例。