改不動的“專項轉(zhuǎn)移支付”

2013年07月22日 08:45
來源：財經(jīng)國家周刊作者：劉明霞

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本應(yīng)于6月底前取得階段性進展的專項轉(zhuǎn)移支付改革，正面臨阻力。

3月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于實施《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，其中要求：減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目。相應(yīng)加強財政、審計監(jiān)督。此項任務(wù)由財政部會同有關(guān)部門負責，限于2013年6月底前完成。

然而6月底限期已過，這一工作仍未完成。

日前，有媒體報道，財政部編制的相關(guān)方案尚未獲批，相關(guān)部委不愿意放棄本部門的專項資金審批權(quán)。規(guī)范近2萬億元財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的新政，難以在短期內(nèi)取得進展。

就此，《財經(jīng)國家周刊》記者采訪財政部的內(nèi)部人士了解到，專項轉(zhuǎn)移支付的改革方案，尚未完全成型。來自多個部委與地方政府的阻力，成為專項轉(zhuǎn)移支付改革推進艱難的重要原因。

但更深一層的原因在于，專項轉(zhuǎn)移支付改革作為財政體制改革的子項目，難以獨立推進。

上述財政部內(nèi)部人士透露，目前財政部的改革中，最重要的是“營改增”的稅制改革，其次是預(yù)算改革，接下來才是轉(zhuǎn)移支付改革。

“轉(zhuǎn)移支付存在的問題不是僅靠一個文件就能解決的，它是大的制度性財稅改革的一部分，涉及到政府間財政體制的調(diào)整?！眹倚姓W院教授時紅秀對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

部委放權(quán)難

轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。兩者的審批單位并不一樣。

一般性轉(zhuǎn)移支付，是由財政部預(yù)算司進行統(tǒng)籌、安排，主要是彌補地方財力缺口。

專項轉(zhuǎn)移支付的審批則分散在各個部委。在各部委批復(fù)了相關(guān)項目后，再由財政部在相應(yīng)部委次年的預(yù)算中進行撥付。這部分是中央政府為實現(xiàn)特定的政策目標而設(shè)立的專項補助資金，必須?？顚Ｓ谩?/p>

接近財政部的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，在中國目前各級財政間的轉(zhuǎn)移支付中，普遍存在討價還價現(xiàn)象。與上級的關(guān)系親疏程度在一定程度上決定了轉(zhuǎn)移支付額度，尤其體現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付上。

于是，在中國出現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付比重偏低、專項轉(zhuǎn)移支付項目過多等狀況。今年6月，財政部部長樓繼偉在全國人大常委會作關(guān)于2012年中央決算的報告時稱，2012年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付18804.13億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的46.7%。

一位參與本輪政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的中編辦人士在談到專項轉(zhuǎn)移支付的亂象時舉例說：有地方領(lǐng)導(dǎo)向他們反映，村子里廁所改造，要衛(wèi)生部審；小水庫改造，要水利部審；馬路改造，要交通部審。每一項審批，都需要當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)進京“跑部”，才有可能搞定。在這樣的背景下，減少專項轉(zhuǎn)移支付的阻力很大，每個部委都不愿意失去自己手中的專項轉(zhuǎn)移支付審批權(quán)。

以生豬定點屠宰監(jiān)管職能為例，在本輪國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中，這一職能從商務(wù)部劃至農(nóng)業(yè)部。但據(jù)參與機構(gòu)改革的內(nèi)部人士透露及媒體報道，由于中央財政對建設(shè)屠宰場有所支持，使得這一職能的交接一度陷入僵局。時紅秀對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，對于地方政府而言，跑完了一個項目的分管部委，還要跑財政部。因為即使分管部委通過了，但是財政部的撥款遲遲不到，地方政府仍然棘手。造成這一局面，主要是因為沒有法律依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付的條件、程序是什么以及日期限制，都缺乏明確規(guī)定。

以“十一五”時期的三江源保護為例，“每年3月份通過中央預(yù)算，撥款下來得八九月份了?！?一位接近財政部的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者介紹，但是三江源到了10月底水就凍了，撥款下來后只有一個多月的施工時間。

因為撥款時間滯后造成損失的例子并不鮮見。由于該花的錢沒有在合適的時間花出去，催生不少地方政府和部門在年底突擊財政花錢等怪現(xiàn)象。

“地方自己的事，都要靠上面批，這個體制使得地方政府沒有自主決策的能力?！敝醒胴斀?jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，減少專項轉(zhuǎn)移支付，會觸動部門的核心利益，必須要更高層級也就是中央一級的領(lǐng)導(dǎo)真正下定決心，才能切實推進。

“跑部”成依賴

在專項轉(zhuǎn)移支付的“跑部”游戲中，地方政府心態(tài)微妙而復(fù)雜，既受其弊端影響，又在“潛規(guī)則”中獲得實惠。

本輪職能轉(zhuǎn)變中，在減少專項轉(zhuǎn)移支付的同時，提出增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。但不同的地方政府對此持不同看法。

上述中編辦人士表示，在聽取地方政府對職能轉(zhuǎn)變的意見時，上海、江蘇等一些大地區(qū)，并不愿意減少專項轉(zhuǎn)移支付。理由是，發(fā)達地區(qū)稅收較多，給中央做貢獻也相應(yīng)較大，但是由于地方經(jīng)濟實力相對領(lǐng)先，一般性轉(zhuǎn)移支付沒有份。通過專項轉(zhuǎn)移支付，他們還可以拿到點錢。

接近財政部的人士對《財經(jīng)國家周刊》表示，以糧食直補為例，某產(chǎn)糧大縣財政局每年要為爭取該政策補貼而奔走，其局長表示如果不爭取，這項資金就沒有了。產(chǎn)糧大縣獲得糧食直補乃題中應(yīng)有之義，但是沒有明確給多少，主要依靠跟財政部門“拼關(guān)系”。

“直補政策一出，這個產(chǎn)糧大縣的縣長馬上就跑北京來了。因為他覺得不要白不要。但這個補助沒有明確的程序規(guī)定，于是他就找了在財政部的一個老同學，讓老同學再跟省財政廳打個招呼，吃個飯、報了材料，事就成了?！鄙鲜鋈耸空f。

對于欠發(fā)達的地區(qū)，盡管需要準備配套資金，專項轉(zhuǎn)移支付通常也是多多益善。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，重慶某鎮(zhèn)在申請建敬老院的專項資金時就遇到這個問題，建設(shè)一個敬老院至少要2萬元一個床位，撥款下來后，鎮(zhèn)政府還需每張床額外出資補助9000元。

該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說，“雖然配套資金會緊張一點，可上面有這個補助政策，放棄了可惜，還是會爭取這個專項下來。”

但欠發(fā)達地區(qū)普遍更希望增加的是一般轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付?？顚Ｓ?，一來配套有困難，二來“買醬油的錢不能買醋”，有撒胡椒面之弊。而一般轉(zhuǎn)移支付，地方政府可統(tǒng)籌視情使用。

單兵難突進

受訪財稅專家表示，部委之間、部委與地方政府之間的博弈，只是專項轉(zhuǎn)移支付改革進展緩慢的表象，政府間財政體制的調(diào)整，是其背后更大的命題。王雍君認為，未來的專項轉(zhuǎn)移支付改革，第一步要將下?lián)苜Y金的權(quán)力集中到財政部。每個部委不再有下?lián)苜Y金的權(quán)力，而只有統(tǒng)籌規(guī)范職責辦事的權(quán)利。應(yīng)在年初時，通過國庫單一賬號發(fā)放到地方國庫單一賬號，由地方財政統(tǒng)籌這部分資金的使用。而各部委的職責是制定專項轉(zhuǎn)移支付資金的劃撥標準，并監(jiān)督其實施，“絕對不應(yīng)該有掌管現(xiàn)金的權(quán)力?！?/p>

王雍君還表示，要確定專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則，根據(jù)規(guī)則進行削減，比如要考慮資金撥付的項目對其周邊地區(qū)有沒有影響，即外部性原則。他舉例說，村里廁所改造這樣的事務(wù)，對其他地區(qū)沒有影響，是本地的份內(nèi)事，就不應(yīng)該設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付。某地要是治理沙塵暴，會對周邊較大地區(qū)造成影響，這才需要?？顡芨丁?/p>

財稅專家認為，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，已明確了幾項原則，第一是均等，主要指一般轉(zhuǎn)移支付，給欠發(fā)達地區(qū)更多財政傾斜；第二是補償，由于東部省份稅收貢獻較大，每年會通過稅收返還的方式對東部進行一定程度的補償；第三是控制，主要指專項轉(zhuǎn)移支付，是推動中央宏觀政策的一個手段。

“所以要改革專項轉(zhuǎn)移支付，就要配合著政府間財政體制改革一起進行，這牽扯到中國財政體制往何處去的問題?！备吲嘤抡f。