2013年07月24日 07:22
來源：南方都市報(bào) 作者：王殿學(xué) 杜強(qiáng)

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中國人民公安大學(xué)教授王太元。南方日?qǐng)?bào)資料圖

按照國務(wù)院的部署，居住證管理辦法作為戶籍改革的重要配套制度，有望年內(nèi)出臺(tái)。

南都記者日前專訪長(zhǎng)期研究中國戶政問題、參與制定我國居住證管理辦法的中國人民公安大學(xué)教授王太元。他認(rèn)為，戶籍制度是各國必備的，但我國實(shí)施了五六十年的戶籍限制也不可能一下子全放開。居住證制度是中國近一二十年內(nèi)解決相關(guān)社會(huì)問題的最好方法，但并不認(rèn)同大城市需要設(shè)置人口上限的說法，他認(rèn)為“管理不好遷入人口，只能說政府管理水平低下”。

改革戶籍不公平應(yīng)有時(shí)間表

全面調(diào)整諸多權(quán)利的廣義的戶籍改革，從來都不是公安部能承擔(dān)的。改革不僅需要路線圖，還需要時(shí)間表，最需要任務(wù)書。

南都：戶籍改革說了多年仍沒有太大進(jìn)展。我們觀察到，目前各地都在實(shí)行居住證，這似乎成了戶籍改革的一個(gè)突破口。

王太元：媒體所說的戶籍改革，要改的不是戶籍本身，而是與戶籍相關(guān)的各種管理制度中的諸多不合理甚至不公平。因此，這實(shí)質(zhì)是指改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的社會(huì)管理模式，要求其向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)管理模式的整體轉(zhuǎn)軌。

而狹義的戶籍管理，是對(duì)住戶人口基本信息的社會(huì)管理，它只是一種工具，本身不歧視任何人。公眾深惡痛絕的諸多特權(quán)、不公平，不是戶口自身造成的，而是濫用戶口來分配資源、分享權(quán)益造成的。城鎮(zhèn)化當(dāng)然要把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，但更重要是相關(guān)管理制度是否配套改革，相關(guān)制度不改革，給農(nóng)民發(fā)市民戶口本，肯定是換湯不換藥、口惠而實(shí)不至。

南都：戶籍制度改革涉及部門眾多，這是不是居住證管理辦法遲遲未能出臺(tái)的主要原因？

王太元：廣義的戶籍改革，絕對(duì)需要多部門聯(lián)動(dòng)，因?yàn)楦街趹艨诒旧系睦媸遣块T分管的。戶籍只是表象，附著在上面的福利才是本質(zhì)。

上世紀(jì)80年代末，國務(wù)院就要求公安部起草戶籍改革的方案。1991年以后，公安部正式調(diào)研起草相關(guān)文件，并按程序交相關(guān)部門“會(huì)簽”，卻一直沒有下文。全面調(diào)整諸多權(quán)利的廣義的戶籍改革，從來都不是公安部能承擔(dān)的。

與戶籍相關(guān)的諸多不合理、不公平涉及到諸多部門，因此，改革不僅需要路線圖，還需要時(shí)間表，最需要任務(wù)書。這樣的改革，每一方面、每個(gè)項(xiàng)目都需要真金白銀的及時(shí)、足額投入，做起來比想起來、說起來難多了，要給主管部門、管理者時(shí)間，讓子彈飛一會(huì)兒。

居住證持有者須享有城市的基本公共服務(wù)，不賦予權(quán)益的居住證和暫住證沒有本質(zhì)區(qū)別。這些基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)與享有程序不明確，出臺(tái)的居住證也無法全面實(shí)施。比如醫(yī)療、教育、住房等公共服務(wù)的邊界必須確定，但如何確定是全國性的居住證管理辦法能否及時(shí)出臺(tái)的最大難點(diǎn)。

居住證應(yīng)成實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的制度階梯

設(shè)置門檻就把居住證搞成了特權(quán)證，是繼續(xù)堅(jiān)持地方保護(hù)而不是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，就把居住證搞成了“暫住證二代”，這恐怕不是改革，而是瞎折騰。

南都：現(xiàn)在各地申領(lǐng)居住證的門檻不同，北京等地的門檻可說是很高的，您怎么看？

王太元：居住證設(shè)置申領(lǐng)門檻肯定不對(duì)，居住證不應(yīng)該有申領(lǐng)門檻。

首先，設(shè)置門檻使居住證管理信息的基本職能無法實(shí)現(xiàn)。給居住證設(shè)申領(lǐng)門檻，一些人申領(lǐng)不成，他們的相關(guān)信息就難以及時(shí)掌握，社會(huì)管理就缺乏具體針對(duì)性。

其次，給居住證設(shè)置申領(lǐng)門檻不可能阻攔人口入城。不能申領(lǐng)居住證，人們就不到城市來了？城外的人“不撞南墻不回頭”，城里的人“撞了南墻也不回頭”，因?yàn)榛剞r(nóng)村更沒有出路。今后二三十年里，人口會(huì)源源不斷地從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，這既是社會(huì)發(fā)展的成果，也是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，任何反城市化的想法和做法，既是徒勞無功的，更是有害無益的。

居住證是保護(hù)非戶籍人口權(quán)益的證件，制定和實(shí)施居住證制度，首先是要普惠非戶籍人口；設(shè)置門檻就把居住證搞成了特權(quán)證，是繼續(xù)堅(jiān)持地方保護(hù)而不是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，就難以實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，就把居住證搞成了“暫住證二代”，這恐怕不是改革，而是瞎折騰。

南都：居住證改革如何逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化？

王太元：居住證不但不應(yīng)該有申領(lǐng)門檻，還應(yīng)當(dāng)有個(gè)滿足條件就可以申請(qǐng)本地戶籍的法定程序。居住證是外地人、非戶籍人合法轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厝?、戶籍人口的制度階梯，也就是在中國實(shí)現(xiàn)遷徙自由的法治途徑。

遷徙自由的實(shí)現(xiàn)也要有兩個(gè)基本前提，一是不損害他人權(quán)益，二是不增加社會(huì)負(fù)擔(dān)。入城時(shí)間越長(zhǎng)賦予的權(quán)益越多，既是穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的需要，也是逐步轉(zhuǎn)型為本地戶籍人口的需要，更是城市非戶籍常住人口生活、生產(chǎn)的需要。

人們的進(jìn)城目的各異，但可以用三句話來概括，那就是求生存、謀發(fā)展、享幸福。求生存的任何環(huán)節(jié)都不能設(shè)置門檻；謀發(fā)展要考慮合理和公平，需要在一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)些的合法生存考驗(yàn)期逐步賦予更多權(quán)益；享幸福，是自身努力奉獻(xiàn)社會(huì)之后的應(yīng)有回報(bào)，自然是因人而異而無法由政府統(tǒng)一保障的，進(jìn)行以居住證為核心的戶籍制度變革一定要謹(jǐn)慎對(duì)待、從嚴(yán)掌握。

土地?fù)Q社保不是戶籍改革正確路徑

用宅基地、承包地?fù)Q住房和社保，是讓農(nóng)民生活基礎(chǔ)、生產(chǎn)條件兩條腿換“謀生存”一條路徑，拿什么保障他們“求發(fā)展”？又拿什么來支持他們“享幸福”？

南都：一些地方的城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了要求農(nóng)民用土地?fù)Q社保進(jìn)城的做法，您如何評(píng)價(jià)？

王太元：這種做法我在三年前就批判過，宅基地是農(nóng)民的生活基礎(chǔ)，承包地是農(nóng)民的生產(chǎn)條件，用宅基地、承包地?fù)Q住房和社保，是讓農(nóng)民生活基礎(chǔ)、生產(chǎn)條件兩條腿換“謀生存”一條路徑，成百上千萬農(nóng)民如此進(jìn)城落戶，拿什么保障他們“求發(fā)展”？又拿什么來支持他們“享幸?！?？國務(wù)院去年2月公布的關(guān)于戶籍改革的通知，已在批評(píng)和制止這類土政策。土地?fù)Q社保，肯定不是中國戶籍改革的正確路徑。

科學(xué)穩(wěn)妥的戶籍改革要點(diǎn)有二：一是剝離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期附著在戶籍上的不公平權(quán)益，二是讓非戶籍常住人口享有城市的基本公共服務(wù)。前者做減法，后者做加法。假以時(shí)日，與戶籍相關(guān)的不合理、不公平，自然可以消除。

南都：有人認(rèn)為放開居住證或者戶籍，會(huì)給大城市尤其是北上廣這樣的特大城市帶來較大的人口壓力，過大的人口壓力會(huì)影響它們的發(fā)展。

王太元：世界城市化的歷史證明，城市是由于人口涌入所帶來的生產(chǎn)創(chuàng)造、生活消費(fèi)的高漲而發(fā)展壯大的，全世界沒有任何一個(gè)城市是因?yàn)槿丝趬毫Υ蠖s了的。一個(gè)城市是否具有活力，最終看是否有人愿意。如果逃離北上廣的人真的長(zhǎng)期超過進(jìn)入北上廣的，北上廣就肯定要衰落了。而管理不好遷入人口，只能說政府管理水平低下。

全世界特大城市中，北京的人口密度并不算高，與東京、巴黎等相比，北京的主要問題是主城區(qū)面積較小、人口密度高。如果上世紀(jì)八十年代末北京就控制主城區(qū)擴(kuò)張而大力發(fā)展衛(wèi)星城，就沒有北京今日“攤煎餅”的窘?jīng)r。

在問題面前，我們究竟該用變革的方式向前發(fā)展，還是用保守的方式往后退縮？任何用資源環(huán)境制約來限制城市人口的說法，我一個(gè)也不認(rèn)可。

中國戶籍制度變遷歷程

我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了自由遷徙期(新中國成立初至1958年)、嚴(yán)格控制期(1958年至1978年)和半開放時(shí)期(1978年至今)。改革開放以來，我國戶籍制度對(duì)人口遷徙的限制逐步松動(dòng)。

1984年出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》提出凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，并發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口。

19 85年出臺(tái)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》決定按程序?qū)α鲃?dòng)人口發(fā)給暫住證，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，標(biāo)志著流動(dòng)人口在非戶籍地長(zhǎng)期居住具有了合法性。

1992年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，即“藍(lán)印戶口”。

2001年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》明確縣級(jí)市及以下有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。至此農(nóng)民在小城鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)了遷徙自由，但農(nóng)民進(jìn)入大中城市自由遷徙的門檻仍然很高。

2011年出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》叫停部分地區(qū)片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模城鎮(zhèn)化速度現(xiàn)象，同時(shí)要求對(duì)暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會(huì)保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題。

近年來，我國各省市為引進(jìn)人才，紛紛推行人才“居住證”制度，但設(shè)置的學(xué)歷門檻等較高。廣東多個(gè)城市先后開展積分入戶工作，外來務(wù)工人員積分入戶核準(zhǔn)分值達(dá)到一定值后即可申請(qǐng)落戶。

統(tǒng)籌：南都記者王衛(wèi)國李召

采寫：南都記者王殿學(xué)杜強(qiáng)實(shí)習(xí)生張婧石慧王佳寧

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