社論：分稅制改革，財事權(quán)匹配是關鍵所在

2013年08月17日 06:51
來源：南方都市報

人參與條評論

分稅制自1994年開始實施，其框架與規(guī)則延續(xù)至今，近20年來一直影響甚至決定著整個中國的財政格局。然而，隨著中國社會經(jīng)濟狀況的變化，當前的分稅制弊端日益顯露，困擾著中國的土地財政、地方債危機、產(chǎn)能過剩等問題都與分稅制有著一定程度的關聯(lián)。改革分稅制的呼聲越來越大，據(jù)《南方周末》消息，目前相關中央部委亦正醞釀財稅體制改革的總體方案。

20年前，我國實行的是財政包干制、分成制。隨著經(jīng)濟增長，定額分成令中央財政收入出現(xiàn)實質(zhì)性累退，1992年時中央財政收入僅占全國財政收入的22%。中央政府與地方政府以一對一的談判對分成額度進行討價還價，不僅缺乏穩(wěn)定性亦在契約修訂中損失了效率。分稅制在這樣的背景之下誕生了，按照稅種在中央與地方之間進行劃分，中央的固定稅種中有三大稅種之一的消費稅以及分量頗重的關稅，在增值稅、營業(yè)稅、所得稅等共享稅中，中央也占去60%或以上。分稅制的實施實質(zhì)上大大提升了財政集權(quán)度，立刻扭轉(zhuǎn)了中央的弱勢，中央財政收入占比提升至50%以上。

分稅制的核心在于財權(quán)與事權(quán)相匹配，如何分權(quán)是非常重要的一步。當年的分稅制改革雖名為分稅，實際目標與結(jié)果均為集權(quán)。在分稅制改革后，一方面，事權(quán)并沒有得到明確的分配，各級政府的事權(quán)與支出責任依然不明，于是每一級政府都將上級政府的任務壓到下級政府頭上，結(jié)果就是事權(quán)下移。另一方面，完全的分稅制要求中央財政立法權(quán)和地方財政立法權(quán)劃分明確，地方財政權(quán)獨立，而于1994年通過的《預算法》規(guī)定地方各級預算不列赤字，地方政府無權(quán)發(fā)債即沒有財政自主權(quán)，其財政支出的40%來源于中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，財權(quán)就此上移。事權(quán)下移而財權(quán)上移，一定程度上導致了目前橫亙在中國財稅政策面前的幾個主要難題。

決策權(quán)在中央而執(zhí)行卻在地方，保障房、新農(nóng)合等公共決策均是這種“中央請客，地方買單”的模式。地方政府不能自主發(fā)債但要辦事，資金來源是一大問題。在現(xiàn)行以增值稅等為主生產(chǎn)稅模式下，地方政府往往會無視需求而以政策盲目鼓勵工業(yè)發(fā)展，以求用政策套現(xiàn)保證地方稅源增加財政收入，現(xiàn)在困擾著中國經(jīng)濟的巨大產(chǎn)能過剩不得不說有地方政府做巨大推力。僅憑財政收入并不足以支撐龐大的支出和膨脹的投資欲望，高價賣地、推動房地產(chǎn)發(fā)展獲得土地增值稅(地方政府固定稅種)等相關稅收，土地財政雖然充實了地方政府的錢包卻成為房地產(chǎn)泡沫的推手而備受詬病，且這樣的“財政自主”長期游離于監(jiān)管之外滋生了巨大的權(quán)力尋租與利益輸送空間。同時，省市一級政府以城建等地方融資平臺公司來獲得貸款，變相發(fā)債，但由于償債主體不明而亂象叢生，這種不公開的“發(fā)債”反而增加了風險，地方債雪球亦因此越滾越大。而縣鄉(xiāng)級政府基本沒有多少稅可收，但任務卻往往壓到他們身上，財政危機較省市更甚，部分縣鄉(xiāng)連日常運轉(zhuǎn)都需要舉債，甚至被迫以變賣房產(chǎn)、汽車還債，縣鄉(xiāng)級地方債已成為目前地方債中最大的不定時炸彈。

現(xiàn)行分稅制弊端明顯，改革迫在眉睫，但如何改革卻仍存爭議。學界普遍贊成的是賦予地方政府財政自主權(quán)，允許其發(fā)市政債，權(quán)責自負。不過，現(xiàn)時普遍的擔憂是沒有建立信用評級和破產(chǎn)制度，直接下放財權(quán)或?qū)е赂蟮臋?quán)力濫用，此前中央下放交通項目的審批權(quán)至省級政府，地方城軌項目立即激增，是同樣的道理。

如果說20年前的分稅制實施勢在必行，20年后對弊端盡顯的分稅制進行改革亦勢在必行。無論是對事權(quán)進行劃分，或是對財權(quán)重新調(diào)整，財事權(quán)的匹配都是最關鍵所在。