2013年09月02日 08:05
來源：財經(jīng)國家周刊 作者：史晨 張翔 翁海華

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根據(jù)《財經(jīng)國家周刊》獲得的信息，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可能會在9月底掛牌,也就是說，會在令人矚目的十八屆三中全會之前掛牌。

整個8月，媒體都希望獲得這一方案的具體細節(jié)。繪聲繪色的傳聞，業(yè)界分析師的爆料，大都透出對一場特殊優(yōu)惠政策“盛宴”的期待。

《財經(jīng)國家周刊》與瞭望智庫的聯(lián)合調(diào)研小組獲悉，上海自貿(mào)試驗區(qū)遠非再建一個自貿(mào)“園區(qū)”那樣簡單，也絕不會是一場“優(yōu)惠政策盛宴”，而是新一輪系統(tǒng)性、深層次改革的開啟點。其意義之深遠，不亞于當年的深圳特區(qū)設立與浦東新區(qū)的開發(fā)開放。

8月27日，中共中央政治局召開會議，決定今年11月召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，隨后一項議程，就是聽取上海自貿(mào)區(qū)籌備工作匯報。

至此，上海自貿(mào)區(qū)已呼之欲出。

從8月初開始，《財經(jīng)國家周刊》和瞭望智庫的聯(lián)合調(diào)研小組在北京、上海、廣東等地對上海自貿(mào)區(qū)進行調(diào)研，8月24日，瞭望智庫又聯(lián)合新華社相關單位、上海WTO事務咨詢中心在上海召開專家、企業(yè)家內(nèi)部座談會，聽取各方看法，還原決策邏輯。

讓調(diào)研小組感受深刻的是，上海自貿(mào)區(qū)的誕生過程，是中央與地方在改革上的一次成功呼應；而其所要應對的問題，則是探索中國下一個十年乃至更長時間內(nèi)，建設成熟市場經(jīng)濟的基礎，以及與新一輪全球化互動的規(guī)則。

總書記調(diào)研“深化改革”

上海自貿(mào)區(qū)出臺的大背景，離不開最高決策層頻繁使用的“深化改革”這一關鍵詞。

7月23日，習近平總書記在武漢市主持召開部分省市負責人座談會，征求對全面深化改革的意見和建議。他強調(diào)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力。

人們注意到，上海市市長楊雄出現(xiàn)在發(fā)言者的名單中。此前，上海自貿(mào)區(qū)的概念已公開提出，大框架在醞釀之中。

在聽取了大家發(fā)言后，習近平指出，實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，對全面深化改革提出了更加迫切的要求。我國改革已進入攻堅期和深水區(qū)，需要解決的問題十分繁重。

習近平從6個方面提出了全面深化改革需要深入調(diào)查研究的重大問題。這6個方面，被輿論解讀為下一步全面深化改革的一次“定調(diào)”。

8月27日，中共中央政治局會議再次強調(diào)，全面深化改革關系黨和國家工作全局。必須堅定深化改革的信心、堅持深化改革的正確方向、凝聚深化改革的共識、注重深化改革的統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進各項改革。必須充分認識改革面臨的矛盾和困難，增強與時俱進、攻堅克難的勇氣，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬。

新華社就這次會議所發(fā)的新聞通稿里，有一整段留給了上海自貿(mào)區(qū)：建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是黨中央從國內(nèi)外發(fā)展大勢出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措，對加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，具有重要意義。國務院要加強領導，上海市要精心組織實施，有關部門要大力支持，努力把試驗區(qū)建設好、管理好，發(fā)揮示范帶動、服務全國的積極作用。

將上海自貿(mào)區(qū)定調(diào)為“新形勢下推進改革開放的重大舉措”，其重要意義，不言自明?？梢哉J為上海自貿(mào)區(qū)，已成“深化改革”的一個重要落腳點、先手棋。

總理履新第一站

“上海自貿(mào)區(qū)是否會影響到香港地位？”“能否和前海做一個比較？”這一個月來，王新奎需要反復對媒體解釋，這些問題均是沒有理解上海自貿(mào)區(qū)本質(zhì)的反映。

王新奎現(xiàn)任上海市政府參事室主任、上海WTO事務咨詢中心理事長，他全程參與了上海自貿(mào)區(qū)方案設計的前前后后。

“我總是不厭其煩地向媒體解釋，自貿(mào)區(qū)是國家的戰(zhàn)略，不是索取特殊政策優(yōu)惠，而是為改革開放的先行先試；不僅僅是開放，更重要的是以開放促進改革?！蓖跣驴f。

今年年初，方案的名稱還叫《上海自由貿(mào)易園區(qū)建設總體方案》，而國務院原則通過的草案，則改為《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。其間的幾輪互動，折射出地方的創(chuàng)新愿景與中央改革整體設計的接力。

今年3月28日，李克強在全國“兩會”之后，將覆新后的第一站調(diào)研放在了上海。李克強總理說：“中國走到了這一步，就該選擇一個新的開放試點。上海完全有條件、有基礎實驗這件事，要用開放促進改革?！?/p>

李克強指出：“30年前，波瀾壯闊的改革首先是從沿海開放的經(jīng)濟特區(qū)帶動的。今天看來，用開放促進新一輪改革，依然有很大的空間和動力。而在這種開放的過程中，改革將釋放巨大的制度紅利?！?

此前“自由貿(mào)易園區(qū)”的設想已醞釀多年，上海市適時向李克強進行了匯報。而“試驗區(qū)”的提法，就是李克強加上的。

試驗區(qū)，試什么？一些企業(yè)期待有更多的“優(yōu)惠政策”出臺。上海市市長楊雄直接了當?shù)卣f過：“上海不是要政策，而是要改革。”也就是，上海自貿(mào)區(qū)的實質(zhì)與深意，是“改革”二字。

國際上，奧巴馬政府跨太平洋和大西洋，推出了東西兩個自由貿(mào)易協(xié)定。王新奎等學者對此判斷，是全球投資規(guī)則框架正在加速形成，向著構建全球“經(jīng)濟憲法”層次發(fā)展。作為全球第二大經(jīng)濟體，中國應該積極對接全球化的新趨勢與新規(guī)則，培育全球競爭的新優(yōu)勢，構建國際合作的新平臺，拓展長期增長的新空間。

新的格局之下，國際戰(zhàn)略和國內(nèi)改革的銜接需要一個“先行先試”，特別是在投資體制和審批制度層面，需要進行大力度的改革。從6月份開始，決策層的考慮日漸清晰。7月3日國務院召開常務會議。會議原則通過的方案名稱中，“上?！弊兂闪恕爸袊ㄉ虾＃?，即“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”。

一周之后，汪洋副總理出席第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話，以上海自貿(mào)區(qū)的設計為支持，在實質(zhì)性啟動中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判上取得重大突破。聯(lián)合成果說明承諾：“在試驗區(qū)試行新的外資管理模式，營造各類國內(nèi)外企業(yè)平等準入的市場環(huán)境，并在投資準入的各個階段，采用公平待遇加上負面清單的管理模式。”

此前社會議論的熱點之一是范圍，是28平方公里還是浦東抑或更大。按復旦大學經(jīng)濟學院院長袁志剛的看法，這還是沒有從此前“要政策”、建設“發(fā)展極”的思路中轉(zhuǎn)變過來，“上海自貿(mào)區(qū)不應是實體范疇的概念，是一個規(guī)則的概念。”袁志剛認為，未來上海所要承載的世界第二大經(jīng)濟體的期待，不是自己的貿(mào)易吞吐或GDP有多少，而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹，愿意選擇按上海自貿(mào)區(qū)版本的規(guī)則營商。

國務院在8月22日正式批準設立上海試驗區(qū)后，緊鑼密鼓推進的就是法律授權程序，向全國人大常委會提請授權，在上海的試驗區(qū)域內(nèi)，暫停實施“外資三法”，交由地方先行探索擬定。一言以蔽之，上海要建的不是搶別人貿(mào)易便宜的“小灶”，而是為國內(nèi)提供法律、規(guī)則等公共品“改革實驗室”。

至此，上海試驗區(qū)的兩大使命已經(jīng)顯現(xiàn)：一是以投資管理體制改革為突破，修復企業(yè)和市場的效率基礎，完成向成熟市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型；二是服務于中國下一步的全球化戰(zhàn)略，參與全球價值鏈和投資規(guī)則的重構，促進從傳統(tǒng)經(jīng)濟到新經(jīng)濟升級。

“有限政府”的試驗田

《財經(jīng)國家周刊》和瞭望智庫在調(diào)研中感覺到，深化改革已成上下共識，但改什么？如何改？在當前背景下，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，打造“有限政府”，已成上下共識中的一個重要交集。

“我們曾多次找當時的國家發(fā)改委副主任劉鐵男審批一個項目，劉當面都表示‘很關心’，但事后才知道，劉專門指示手下‘拖一拖’?！?/p>

一位企業(yè)家向《財經(jīng)國家周刊》反映了這么一個情況，“現(xiàn)在看來劉鐵男的意圖非常明顯，就是想要錢，這是典型的審批尋租?！?/p>

這不是單純反腐的問題，在輿論對劉鐵男“25顆罕見鉆石、9公斤黃金”這類傳聞的關注之外，必須剖析結構性扭曲。一些專家提醒，“政府和企業(yè)的關系，在行政審批無處不在的情況下發(fā)生了異變，出現(xiàn)了審批權力和企業(yè)勾結越來越深的趨勢?！?/p>

出路在哪里？就在于公開透明規(guī)則和開放競爭的市場環(huán)境。“暫停實施一些法律，就是為了給這方面的改革創(chuàng)新留出空間?！蓖跣驴J為。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》了解，上海自貿(mào)區(qū)方案將包括6大類23個改革領域，而方案的第一部分，就是關于投資管理體制改革。

目前中國的投資管理體制實行的是項目審批制，此前的改革中，“下放審批權”、“改審批為備案”，掌握審批權力的政府部門形成了一套習慣的話語體系，但現(xiàn)實中并沒有真正突破，并沒有實現(xiàn)真正的“割肉”。

王新奎認為，下放審批權本質(zhì)還是審批，改審批為備案，后者反而不用受《行政許可法》來約束完成時間，“實際效果可能更糟，必須另有清新之風。”

到底怎么改？王新奎說，深化改革，需要學習國際通行做法，引入“許可準入制”加“負面清單管理”的方式，從流程上徹底扭轉(zhuǎn)。

其中“負面清單”是一種釜底抽薪的制度轉(zhuǎn)變，除了有限清單上列明的不能做的事情，其他事情依法準入不再需要跑政府。也就是從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變成“管政府”，前者“法無明文禁止即可為”，后者“法無明文規(guī)定不可為”。而這不只針對外資，也同樣適用于民資，從行政審批走向依法許可。王新奎指出，政府的工作重點乃至話語體系，都要進行一輪更新。

上海自貿(mào)區(qū)會不會立即實施“負面清單”？在8月24日《財經(jīng)國家周刊》承辦的研討會上，學者們的共識是，這當然需要一個過程，可以先從“正面清單”入手，逐步過渡到“負面清單”管理。

人們期待，上海自貿(mào)區(qū)能夠推進政府行政管理體制的改革，給打造“有限政府”提供一個更為透明化、法制化與決策民主的一個“樣本”。當然，亦有人對此表示擔心。原上海市一名領導同志提醒，原來浦東新區(qū)剛剛設立時，只有一個“管委會”，后來變成了上海市的一個區(qū)，什么垂直機構都逐步設立起來了，“到政府辦事”客觀上變復雜了。

“所以一線放開二線管住，我看重的不是‘管住里面的政策不出來’，而是要‘管住外面的干預不進去’。”

不一樣的“改革動力學”

30多年前，深圳作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，成為中國市場經(jīng)濟改革的突破口和標桿。10年后浦東開發(fā)開放，鄧小平把“晚了”的責任擔在了自己身上，但他當時就認為，深圳的開發(fā)是對香港的，廈門是對臺灣的，但是“上海的開發(fā)可以面向全世界”。

這輪上海試驗區(qū)的改革，從3月份開始明顯提速，不少部委和地方領導都表示，其力度大大超過之前的預料?！皢蝹€事情上，這是一件任重道遠的長期工作；但整個方向上，這個戰(zhàn)略一定能成?！鄙虾Ｊ械囊晃回撠熑诉@樣判斷。原因在于，這輪改革在邏輯和動力學上出現(xiàn)了新的特征，與此前的模式都不一樣，或?qū)⒄凵涑鋈腥珪蟮闹卫硭悸贰?/p>

此前各地的金融改革以及自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃當中，地方競爭的多是特殊優(yōu)惠政策，就是“要政策”。其結果，人民銀行上?？偛康氖┈P婭將其稱為“碎片化的孤島”：改革變成了區(qū)域利益的再分配，企業(yè)忙于在不同政策之間套利，誘發(fā)了攀比，強化了審批，變得更不透明。

另一方面，在中央與地方就改革的協(xié)調(diào)上，這輪體現(xiàn)出不一樣的魄力。先前的改革試點中，要優(yōu)惠政策的時候都得通過部委，在不平衡中無形強化著審批權力。而且以上海改革為例，與投資有關的法律法規(guī)共計約17萬條，如果要等各個部委立場協(xié)調(diào)一致，改革只能是遙遙無期。地方的心態(tài)也容易消極，你不批準我就不改革，坐等“政策啃老”。

現(xiàn)在則是釜底抽薪，直接授權暫停在試驗區(qū)實施相關法律，讓上海在探索中拿出替代性方案。中共中央政治局8月27日的會議，明確要求“國務院要加強領導，上海市要精心組織實施，有關部門要大力支持”。換而言之，各部委放權，上海直接對中央負責。充分調(diào)動地方政府的積極性，以發(fā)展愿景來激發(fā)一線的創(chuàng)造積極性。

紀念浦東開發(fā)開放10周年時，時任上海市副市長周宇鵬曾向汪道涵老市長請教，對浦東開發(fā)開放還有什么建議?！巴衾鲜且粋€大學問家，我本以為他會滔滔不絕?！敝苡睐i回憶道，“誰知就講了一句話，他說，禹鵬你想清楚，浦東開發(fā)給誰用？”

“我琢磨了半天才想明白，我覺得浦東開發(fā)如果說只想著自己發(fā)展，那么是做不好的，浦東開發(fā)要給上海用。但是只想到給上海用，你也做不好。浦東開發(fā)要為長三角，這還不夠，還要為全國，為世界，這樣浦東才有大發(fā)展的空間?！?/p>

而今天，中央對上海的要求是：“發(fā)揮示范帶動、服務全國的積極作用。”

對于每一個企業(yè)和個人來說，上海的改革所提供的是一個平臺，需要重燃改革熱情?！澳阌袃?yōu)惠我來享受，你沒設計好我就不表態(tài)?！边@樣的旁觀者心態(tài)，難以發(fā)現(xiàn)長遠的機會所在。

上海未來的抱負，應該是中國融入全球的門戶，比照紐約、倫敦這樣的國際大都市圈參與全球合作。中國未來發(fā)展的愿景，也不會僅僅止步于第二大經(jīng)濟體，還要為全球公平發(fā)展和文明進步貢獻自己的責任。在這個過程中會有人表露緊張，也會有壓力和艱難的博弈，但只要想明白“為誰服務”這個問題，堅持人民的福祉，堅定地融入世界，就一定能不斷再造成功。

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