2013年09月13日 22:21
來源：經(jīng)濟觀察報

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分稅制改革下一步：上收事權(quán)集中財權(quán)

杜濤

實施已近20年的分稅制正面臨調(diào)整。

經(jīng)濟觀察報從財政系統(tǒng)多位人士處獲知，考慮到分稅制實施后期，中央與地方財力和支出責任的不匹配加劇，未來財權(quán)和事權(quán)的劃分思路可能是，在分稅制大的前提下，不僅要縱向上收事權(quán)，還要橫向集中財權(quán)。

具體來說，事權(quán)屬于市場的，政府應(yīng)該交予市場，然后將政府之間的事權(quán)在各級政府之間合理劃分。國家行政學院教授馮俏彬認為，中央對國防外交、生態(tài)環(huán)境、食品安全、司法、科教文衛(wèi)、社會保障等跨區(qū)域流動性強的事權(quán)，應(yīng)當承擔起責任。

此前，財政部部長樓繼偉已在多個場合提及，財政體制改革“應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任”。不過一些財政專家認為，十八屆三中全會不會對現(xiàn)行事權(quán)、財權(quán)格局進行大動，事權(quán)劃分或集中在基本公共服務(wù)、司法權(quán)、社會保障等領(lǐng)域。

相應(yīng)地，在上收事權(quán)的同時，財權(quán)或會進一步集中。具體到各級政府層面，以往獨立于財政系統(tǒng)之外的各種“口袋預(yù)算權(quán)”未來將在清理規(guī)范之列，由這些預(yù)算權(quán)所衍生的投資、教科文、交通等領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付，或也在“政府購買公共服務(wù)”的框架內(nèi)被規(guī)范。

馮俏彬表示，未來對事權(quán)和財權(quán)的重新劃分，肯定會涉及到行政體制改革的范疇，財稅改革只是序幕，“重要的是摸索出解決事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的規(guī)律，對新增事權(quán)可按規(guī)律解決；同時在對上收事權(quán)的執(zhí)行方面，未來不可能靠增加公務(wù)員編制，只能通過政府委托、合同管理、購買服務(wù)等方式來實現(xiàn)”。

事權(quán)下移

1994年的分稅制，目的在于解決中央財政收入持續(xù)低迷問題。

數(shù)據(jù)顯示，實行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府財政收入占全國財政收入的比重平均為68％，中央財政收入平均僅為32％；而在財政支出責任，或稱事權(quán)方面，地方政府負擔了59％，剩下41%均由中央政府承擔。

分稅制將稅種和稅額在中央和地方之間重新劃分，把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個部分，將增值稅、消費稅劃為中央稅種，并且劃定了增值稅在每年返還稅基的基礎(chǔ)上增長部分的分成比例。

由于收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種，因此分稅制改革運行幾年后，中央財政得到了極大的充足，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重在逐年下降。

1994年當年中央財政收入就占到了55%以上，并在此后近20年間一直維持在50%左右的水平，地方財政收入明顯減少。“地方財政收入的減少，主要是由于稅種劃分造成的，這種稅種的劃分在當時的主導(dǎo)思想就是主要稅種的上收?！必斦控斂扑蒲薪M織處原處長趙云旗表示。

但在支出責任上，由于1994年的分稅制改革進行了稅權(quán)改革而沒有進行相應(yīng)的事權(quán)改革，導(dǎo)致了收入的層層上解和支出責任的層層下壓，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財政壓力。統(tǒng)計表明，分稅制后，地方政府以差不多40％的收入提供了約2／3強的社會支持與公共服務(wù)。特別是2006年中央提出構(gòu)建社會主義和諧社會以來，地方政府的事權(quán)是不斷增加的。

樓繼偉曾對1994年分稅制后的地方政府事務(wù)用“白描”來形容。他表示，當時對于地方事務(wù)，一是定位于行政隸屬關(guān)系來劃分，二是按照事權(quán)屬地化管理，兩者大半是接近或者相同的。后來工商、國稅、海關(guān)等脫離地方政府，變成垂直管理，但是包括社保、教育、醫(yī)療、以及司法方面的事權(quán)卻沒有上收，由地方財政負責開支，從而導(dǎo)致了很多問題。

財權(quán)分散

在事權(quán)不斷下移的同時，歸屬于中央層面的財權(quán)卻在不斷分散，其主要表現(xiàn)就是形形色色的專項轉(zhuǎn)移支付。

據(jù)財政部統(tǒng)計，2006年專項轉(zhuǎn)移支付共計213項，與一般性轉(zhuǎn)移支付比例接近1：1，一般性轉(zhuǎn)移支付略高，2007年也是如此。

但自2008年經(jīng)濟危機開始，隨著4萬億投資的大規(guī)模推進，2009年和2010年的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴大，超過一般性轉(zhuǎn)移支付。其中，2009年專項轉(zhuǎn)移支付超過一般性轉(zhuǎn)移支付1200多億，占總體轉(zhuǎn)移支付比例為52.5%；2010年兩者超額減少到1100多億，專項轉(zhuǎn)移支付占比52%。這一比例此后逐年下降，到2013年，財政預(yù)算的專項轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)比一般性轉(zhuǎn)移支付少近5000億。

近年來的專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，幾乎都會涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國土氣象、教育科技、醫(yī)療社保等多個領(lǐng)域，僅僅一項支農(nóng)資金就有十幾個部門來分工審批。地方每花一塊錢，就有4毛錢來自中央財政，而且一半以上都被規(guī)定了用途，其中絕大部分是被中央各部委掌控的專項轉(zhuǎn)移支付項目資金，由此催生了中國式“跑部錢進”亂象。

“雖然中央認為本級財政支出的資金很少，大部分都轉(zhuǎn)移支付和稅收返還下去，但地方政府根本不認可轉(zhuǎn)移支付里的專項支付是地方的資金，他們認為那是中央的，地方政府不僅需要跑部錢進，而且還要配套資金。”一位在財政系統(tǒng)工作多年的人士表示。

盡管中央正在下決心壓縮這些項目，國務(wù)院也給出了時間表，要求財政部會同有關(guān)部門，在2013年6月底前減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目。

但從另一個角度來看，專項轉(zhuǎn)移支付資金是一些部委和部門的命根子，沒有專項轉(zhuǎn)移支付，部門的權(quán)力和地位就會被削弱，因此，清理“口袋資金權(quán)”的舉措進展得異常艱難。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為，目前財稅體制改革的焦點問題，不僅僅是財權(quán)與事權(quán)的不匹配，更重要的是專項轉(zhuǎn)移支付的問題，這也是最糾結(jié)的問題之一。

上收與集中

當?shù)胤秸呢斦杖氩蛔阋詫崿F(xiàn)財政支出的時候，一般利用三種途徑來彌補：向下攤派收費、擴大預(yù)算外收入和非預(yù)算收入、借債等等，這造成了地方預(yù)算外和非預(yù)算收入的迅速增長。

與此同時，由于地方事權(quán)不明晰，很多地方的支出責任幾乎是無底洞，即使算上每年的轉(zhuǎn)移支付，地方仍表示資金不夠，但也同樣由于事權(quán)不清晰，中央和地方的財政分賬根本無法計算清楚。

因此，趙云旗認為，事權(quán)的劃分已經(jīng)很緊迫了，因為事權(quán)劃分不清楚，財力是做不到匹配的?！罢紫纫砬宓氖钦c市場、政府之間、政府與社會之間的關(guān)系。屬于市場的，政府應(yīng)該交予市場，然后要將政府之間的事權(quán)在各級政府之間劃分。”他說。

目前對事權(quán)的央地劃分并沒有一個可供參考的標準。馮俏彬認為，事權(quán)可以按照流動性的高低來區(qū)別，流動性高的交給省或者中央來負責，低的則按照屬地化管理。

她進一步解釋道，流動性有高低，比如在全省范圍內(nèi)或者全國范圍內(nèi)的一般交給省或者中央政府去負責，其余的可以按照屬地化管理；而比如國防教育、外交、生態(tài)環(huán)境、食品安全、司法、科教文衛(wèi)、社會保障等，則應(yīng)該由更高一級的政府來主導(dǎo)。

“隨著現(xiàn)在事權(quán)的解決，未來還會不斷的出現(xiàn)新的事權(quán)，重要的是摸索出解決事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的規(guī)律，以后可以按照規(guī)律解決。”馮俏彬說。

一位資深財政系統(tǒng)的從業(yè)者告訴記者，上收事權(quán)的同時必定要集中財權(quán)，這樣才能達到事權(quán)與財權(quán)相匹配的效果，但是集中財權(quán)又與壓縮專項轉(zhuǎn)移支付有部分沖突，因此未來專項轉(zhuǎn)移支付可能會變成由中央委托或者購買公務(wù)服務(wù)為形式的資金支出。

在馮俏彬看來，為確保中央上收的事權(quán)得到充分執(zhí)行，在不可能海量增加公務(wù)員編制的前提下，未來只能通過政府委托、合同管理以及購買服務(wù)等方式來實現(xiàn)。

而采用購買服務(wù)的方式，則意味著需要把以往獨立于財政系統(tǒng)之外的發(fā)改委、科技、教育、交通的那部分預(yù)算權(quán)收回，在一個更大更廣泛的層面上嚴格制定和執(zhí)行預(yù)算。馮俏彬認為，現(xiàn)在講綜合預(yù)算，把社會保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算納入公共預(yù)算就是這一方向。

不過，對于即將召開的十八屆三中全會，大多數(shù)財政系統(tǒng)專家認為，不可能將現(xiàn)行的財權(quán)事權(quán)體制推倒重來，只能在有限范圍內(nèi)，比如針對基本公共服務(wù)、司法權(quán)、社會保障等突出的問題，實現(xiàn)事權(quán)的清晰劃分?！?span id="rprrwajqw8q" class="ifengLogo">

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