中國城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機制的改革思路

2013年10月12日 01:44
來源：21世紀經(jīng)濟報道作者：廉薇

人參與條評論

就以上問題，由中國金融四十人論壇（CF40）與中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)起成立的中國農(nóng)村金融論壇近期召開了季度閉門研討會，就中國農(nóng)村金融論壇成員、中國人民銀行副行長潘功勝牽頭的課題報告“我國城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機制”做了內(nèi)部評審。參會嘉賓包括中國農(nóng)村金融論壇成員、中國投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理謝平、中國農(nóng)業(yè)銀行副行長李振江、中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任黃季焜，CF40成員、中國銀監(jiān)會河南監(jiān)管局局長李伏安，CF40特邀研究員、中國人民銀行金融市場司副司長徐忠等。此次研討會由CF40秘書長王海明主持。

經(jīng)作者審核和主辦方許可，本報本期刊發(fā)部分現(xiàn)場討論，以饗讀者。（廉薇）

明確城鎮(zhèn)化融資的目標與方向

主持人：我國城鎮(zhèn)化的目標是什么？城鎮(zhèn)化融資又當如何支持這樣的目標與方向？

徐忠：城鎮(zhèn)化需要考慮一個問題，到底是資金追逐勞動力，還是勞動力追逐資金？從全球范圍來看，發(fā)達國家的城市化是一個自然的過程，從來都不是由政府主導(dǎo)。因此我認為不應(yīng)由規(guī)劃來決定城市化進程，而要由市場形成來推進城市化。美國或其他發(fā)達國家的城市化大趨勢都是沿?；蛘哐睾恿靼l(fā)展，而中國如果刻意在中西部規(guī)劃城市，可能并不能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的目的，反而易導(dǎo)致形成“鬼城”。只有城市是自然、有活力的，其他機制才能與其相配套，形成一個良性循環(huán)，人為造城只會對城市化發(fā)展機制產(chǎn)生巨大影響。因此，在中國需要慎重考慮城鄉(xiāng)怎樣協(xié)調(diào)發(fā)展。

李伏安：現(xiàn)在國家提的“城鎮(zhèn)化”是一個綜合概念，城鎮(zhèn)化的目的是造出一個具有完整功能的城市，這就包括選址、開發(fā)、修建住宅、解決基礎(chǔ)設(shè)施等，同時還要考慮市民入住之后的工作和生活，需要據(jù)此制定一整套方案，當然城鎮(zhèn)化概念中的融資需求也是多元的。

現(xiàn)在各地城鎮(zhèn)化的主要資金來源渠道是政府融資平臺和銀行貸款，然而銀行貸款被遏制投向這個領(lǐng)域，政府融資平臺又頻頻收緊，城鎮(zhèn)化進程面臨資金鏈斷裂。如果下一步不能很好地解決這個問題，城鎮(zhèn)化會難以繼續(xù)往前推進。一旦資金鏈斷裂，可能會涌現(xiàn)出一大批城鎮(zhèn)化建設(shè)道路、礦區(qū)、廠區(qū)的半拉子工程，如果這些工程不能順利銜接上，將會帶來很多問題——不能形成有效的就業(yè)居住生活環(huán)境，這將使得城鎮(zhèn)化不能實現(xiàn)效益，并不能為地方政府帶來稅收和福利。

黃季焜：我參加了一些有關(guān)城市化規(guī)劃的討論，跟在經(jīng)濟圈里討論很不一樣，他們的討論有不同觀點，其中一個觀點是為什么要城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的目的是促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，我們不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。但是最近我到幾個沒有城鎮(zhèn)化潛力的貧困縣去，他們都拿出了自己的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，說不搞城鎮(zhèn)化就拿不到財政撥款。城鎮(zhèn)化成了手段而不是目的。如果為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，會對中國未來整個經(jīng)濟發(fā)展格局產(chǎn)生很大的影響。我們要理清城鎮(zhèn)化的目的。

我認為國家推進城鎮(zhèn)化，走的道路不是簡單的擴張，而是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。中國很多地方的城鎮(zhèn)化不講究質(zhì)量，體現(xiàn)在兩方面，一是社會公平問題，社會公平問題如果不解決好，就會影響整個社會的穩(wěn)定。社會公平牽扯到教育、衛(wèi)生、就業(yè)、戶口等很多問題。這些問題有些需要財政支持，有些不需要，可以通過政策調(diào)整和改革。財政收入下降時，讓民間資本進入是有很大潛力的。所以城鎮(zhèn)化要有質(zhì)量，首先社會要公平。二是環(huán)境改善與生態(tài)文明，對此我深有感觸。雖然多掙了點錢，但是從生命無價的角度來說，改善生活環(huán)境、搞好生態(tài)安全比獲得高經(jīng)濟增長更重要。城市化是為了經(jīng)濟發(fā)展，要有高質(zhì)量的城市化，不是簡單的GDP，社會公平、環(huán)境生態(tài)安全才是高質(zhì)量的城市化。

我們要清楚城鎮(zhèn)化的內(nèi)容，然后區(qū)分哪些是企業(yè)能夠做的，哪些是市場能夠做的，放開多元化經(jīng)營，政府不能包辦一切，市場做不了的才由政府去做，政府一般財政沒法完成的就進行融資。

最后一點，土地改革非常難，在改革中不能再傷害農(nóng)民的利益。改革的趨勢應(yīng)該是農(nóng)民的補償數(shù)額所占比例越來越大，這樣政府拿到的錢來促進城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有想象中那么多。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)化融資機制存在的弊端

主持人：我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化融資機制是什么？在發(fā)展過程中存在哪些問題和風(fēng)險？

謝平：城鎮(zhèn)化的融資模式有三種，第一種是現(xiàn)有模式——混戰(zhàn)模式，一年社會融資量大概為20萬億，究竟有多少被投放到城鎮(zhèn)化建設(shè)上也不能很好地確定，最后由各自博弈決定均衡。第二種是地方債模式，根據(jù)需求發(fā)債，比如地方政府為了城市化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資專門發(fā)債。第三種是機構(gòu)模式，比如由國開行統(tǒng)一發(fā)債，國家規(guī)定一個發(fā)債規(guī)模、期限，然后由國開行安排城市化融資。這是基于機構(gòu)有專業(yè)能力、有規(guī)劃方案，能夠很好地約束地方政府，可以嚴格地控制總量的基礎(chǔ)上發(fā)展的模式。

第二種模式和第三種的模式相比較，前者受到市場約束，后者受到機構(gòu)約束。第一種模式是混戰(zhàn)模式，它是自然均衡。這三種模式都有一個重要的前提，假設(shè)目前的信用框架還是新古典框架，央行永遠能夠控制總量。只要央行能夠控制總量，最后肯定能夠?qū)崿F(xiàn)自然均衡，只不過交易成本高一點，但是可以彌補通貨膨脹的危險。所以，現(xiàn)在的問題是，在目前總量可控的前提下，哪種融資模式最有效率？哪種模式最能夠解決激勵相容、代際問題？這些問題我們不是很清楚。市場模式的假設(shè)前提是央行認為市場給地方政府發(fā)債的這種模式最有效率。

目前的這種土地收入結(jié)合平臺的融資模式肯定是不可行的。據(jù)我所知，現(xiàn)在各個金融機構(gòu)都在對這方面進行研究，各政策性銀行也在思考自身在未來城鎮(zhèn)化中可以發(fā)揮的作用，有人提出國家可以專門設(shè)立一個專業(yè)性的開發(fā)銀行，此外業(yè)界也對重慶模式進行了討論。但這只是關(guān)于宏觀模式的爭論?？傮w而言，當前融資機制需要解決兩個問題。

第一是總量控制，即怎樣以現(xiàn)有約束機制控制目前地方政治體制框架下的市政債總量。之所以不對預(yù)算法進行修改，就是因為解決不了這個問題，當然此處存在一個理論假設(shè)——如果放開對地方發(fā)債的約束，那么就相當于央行把印鈔機給地方了，而地方政府的總量很難控制，最多只能是強制約束數(shù)量。另外，如果市政債的存續(xù)時間很長，那么控制總量是不科學(xué)的。因為假設(shè)市政債的期限為20年，我們現(xiàn)在很難精確知道20年后的地方政府收入。雖然現(xiàn)在中央政府對山東、江蘇和上海在年初預(yù)算中授予了一定指標，但是地方市政債總量控制的問題仍很難解決。在中國，地方政府破產(chǎn)是絕對不可能的，在地方政府不破產(chǎn)的前提下建立總量約束，那么總量約束的可操作性到底可以達到什么程度，目前為止我們還沒有答案。

第二是估值模型。假設(shè)中國的銀行間市場充分有效，現(xiàn)在國債的最長期限是20年，此外也存在長期無風(fēng)險期限，但是否能夠構(gòu)成未來20年期地方債利率估值的基礎(chǔ)，現(xiàn)在還很難明確。利差理論表明，地方債與國債的利差相當于地方債的風(fēng)險溢價報酬，央行行長曾提出“對地方債實行評級后在交易所交易”，然而地方政府絕對不會贊同這個方案。目前甚至已經(jīng)出現(xiàn)地方債券的利率低于國債，比如浙江省。當然在理論上也可以給出一個地方債的估值模型，由于地方政府將擁有未來經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化的紅利，這些都是理論模型能給出的。我們現(xiàn)在研究數(shù)量估值模型能否給出地方債的決定變量及與國債利率的關(guān)系。

徐忠：目前地方政府利用土地收入與融資平臺結(jié)合的融資模式主要存在兩個問題：一是信息不透明，二是缺少約束。目前國際上普遍用市政債和房地產(chǎn)稅的方式來解決這樣的問題。關(guān)于怎樣約束城市政府發(fā)債，中國需以政治體制和財政體制改革結(jié)合來解決這個問題。此外，國外也有這方面的實例，比如，德國要求各州財政在2016年前達到平衡，波蘭則對債務(wù)有比例的規(guī)定。總之，國家債務(wù)需要以財政紀律來約束，否則會出亂子。

此外，我們應(yīng)當對融資項目進行區(qū)分。在這些項目里，哪些應(yīng)當由中央政府負責(zé)（一般是全面公共服務(wù)），由中央財政解決；哪些可以由城市政府負責(zé)的，可以利用市政債加房地產(chǎn)稅的方式解決。當然，還需要一些配套政策措施，提高市政債的透明度和定價問題。另外，按照周小川行長的土地當量的思路，通過類似碳交易方式來解決公共服務(wù)均等化融資和城鎮(zhèn)化與環(huán)境、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，也是另辟蹊徑，是值得研究的方式。

市政債的運行模式

主持人：市政債是國際上較為典型的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式，它有哪些運行模式？我們應(yīng)該如何利用市政債發(fā)展城鎮(zhèn)化？

徐忠：市政債有兩種，項目債和一般責(zé)任債，而城投債經(jīng)改造后實際就是項目債。從目前的狀況來看，城投債所受到的約束并不比銀行貸款差，如果某個地方政府的融資平臺出現(xiàn)問題，市場將馬上有所反應(yīng)——金融機構(gòu)會減少對當?shù)厝谫Y，那么該地方所有債券的市場評級就會發(fā)生變化，在這方面，市場因素很強。另外，一般責(zé)任債的問題需要用包括財產(chǎn)稅，甚至包括一般預(yù)算收入來償還，并同時需要其他配套措施跟進。

李伏安：市政債分為兩種：項目本身有現(xiàn)金流、可盈利且有償債能力的稱作項目債，當然項目債也取決于地方政府給予的收費權(quán)；而需要地方政府用地方稅收償還的則是責(zé)任債?，F(xiàn)在這兩種債已經(jīng)混在一起了，但是需要堅持一個原則：絕不能由地方政府參與。

從金融改革三十年經(jīng)驗來看，有兩個很重要的問題：一是機構(gòu)，二是制度。從機構(gòu)來說，中國金融市場的發(fā)展是從三大證券公司開始，但是沒有股份制銀行和信托公司，金融改革也走不到今天。現(xiàn)在證券公司的業(yè)務(wù)基本以上市為主，當然這兩年有所變化，開始往債券市場發(fā)展，但是仍很缺乏真正按照債券市場來運作的主體機構(gòu)。我認為要發(fā)展地方債券市場，必須由全國統(tǒng)一進行規(guī)劃。同時必須要采用四至五家機構(gòu)分工的模式，其中三到五家機構(gòu)幫助地方政府發(fā)債，其余則是負責(zé)對外承銷，即分別承擔(dān)發(fā)債方和投資方的角色。

總之，我認為，由于中國金融資源分配必須進行有組織、有體系的安排，所以應(yīng)當有專門的債券機構(gòu)對全國和區(qū)域發(fā)債進行統(tǒng)一規(guī)劃。另外，不管地方政府是否同意加入評級系統(tǒng)，必須建立公開透明和定期披露的財政體系。最后，債券應(yīng)當以市場化運作，在二級市場進行交易，并建立相應(yīng)的信息披露和市場約束機制。

謝平：我認為市政債能夠突破目前平臺貸款和土地財政的僵局，未來主要需要解決控制總量的問題，另外還需關(guān)注的兩個重點分別是代際和價格。

我們現(xiàn)在假設(shè)代際交替是可以補償?shù)模珜嶋H卻不是這樣。關(guān)于政府行為已經(jīng)有了一套新的理論，這套理論認為，所有的政府行為都是短期行為，其中歐洲最典型。歐洲危機證明了，所有地方政府總是想提前享受下一代的利益。尤其是從地方債這類金融產(chǎn)品的設(shè)計來看，政府總是傾向于侵占下一代的福利，只有家庭才是唯一能給下一代留下凈財富的主體。這就推翻了“政府總是理性的”的假設(shè)，也讓公眾重新認識到李嘉圖等價定理的偉大。

老百姓購買的長期債券收益一般是5%左右，購買之后債券并沒有在市面上流通，類似于儲蓄券。目前在這方面已經(jīng)顯現(xiàn)出兩個問題：一是預(yù)算法修改，一是城鎮(zhèn)化規(guī)劃。針對這兩個問題，遠有三中全會的財稅體制改革，近有地方政府債務(wù)審計，這也說明代際交替和政府之間的交替是不匹配的。事實證明，除了家庭，企業(yè)和政府的行為都是短期的——政府的在任期間有限，歐洲是最明顯的寅吃卯糧。

黃季焜：未來的錢是可以提前到現(xiàn)在使用來解決未來的問題，但市政債講的是我們用未來的錢解決現(xiàn)在的問題。并不是不能把未來的錢拿來現(xiàn)在用，但是要解決未來的問題，如環(huán)境問題。如果環(huán)境糟糕了，我們受影響，我們子孫后代就更會受影響。所以發(fā)債的錢可以用，但主要不能用于搞建設(shè)，而是要解決環(huán)境方面的問題。

未來城鎮(zhèn)化融資機制的改革思路

主持人：現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化融資機制存在著一定的問題和風(fēng)險，而且在新的宏觀環(huán)境下，它越來越不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。未來的城鎮(zhèn)化融資機制需要對哪些方面進行改革？

李振江：關(guān)于城鎮(zhèn)化的融資問題，目前有共識但也面臨不少難點。

共識是：

其一，在用現(xiàn)在的錢還是用未來的錢方面，更多的還是認為要用未來的錢。

其二，在用銀行的錢還是用社會的錢方面，更多的還是認為要用社會的錢。未來不能再主要依靠銀行的錢，因為依靠銀行的融資模式受到了很多約束：一是資本充足率的限制；二是調(diào)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的限制；三是風(fēng)險控制的壓力。通過銀行和通過金融市場融資分散風(fēng)險的方式不同，現(xiàn)在銀行積累的風(fēng)險在上升，未來城鎮(zhèn)化融資應(yīng)該逐漸過渡到主要依靠社會資金。

其三，如何把社會資金動員起來，一個主張是采用市政債的方式把社會資金動員起來，我認為，這既是共識也是難點。

依靠市政債的方式動員社會資金，推動城鎮(zhèn)化融資，還存在以下幾個難點。

第一個難點，是如何建立起促進市政債發(fā)展的良好的外部環(huán)境。也就是在運用市政債動員社會資金的過程中，需要哪些外部條件，需要解決的問題到底是什么。

首先，市政債的發(fā)展與金融市場的發(fā)育程度密切相關(guān)。美國的市政債很發(fā)達，但是照搬到中國未必合適，因為兩國的金融市場發(fā)育程度不同，美國的金融市場非常成熟，而目前中國的金融市場還很不完善，市政債的發(fā)展會受到很大限制。當然發(fā)展市政債市場的過程，也是培育金融市場的過程中，這兩者可結(jié)合起來。

其次，市政債的發(fā)展與財稅體制變革密切相關(guān)。如果財稅體制不改革，包括財產(chǎn)稅、土地管理制度等沒有變化，那么市政債也很難發(fā)展起來。

再次，市政債的發(fā)展與預(yù)算管理體制密切相關(guān)。日本政府的債務(wù)率很高，值得注意的是，日本政府所有通過國債或者地方債籌集的資金，所投資的具體項目和投資收益情況都非常清晰，而不是在一個資金池子里分不清投向，這一點非常值得我們重視。而我們現(xiàn)在還做不到這一點，基本上還是混在一起統(tǒng)算，缺乏透明的約束機制。因此，對地方債務(wù)資金的管理，必須要提高使用和管理的透明度，便于市場和社會監(jiān)督，這樣也有利于提高資金的使用效率。不同地區(qū)市政債形成不同的收益率水平，這本身就是一種約束機制。

第二個難點，是如何建立城鎮(zhèn)化融資的總量控制機制。這是一個大難題。融資方式的選擇除了與一國的財政和金融體制有關(guān)，還與一國的經(jīng)濟發(fā)展模式有關(guān)。目前我國仍是政府推動型的經(jīng)濟發(fā)展模式，這個問題如果不解決，最大的約束機制就無法建立起來，風(fēng)險也會很大。因此，從大的方面說，還必須要轉(zhuǎn)變政府職能。

李伏安：我認為要解決城鎮(zhèn)化融資問題，就必須要設(shè)置融資渠道機制。城鎮(zhèn)化是非?，F(xiàn)實的需求，也是現(xiàn)有渠道所不能解決的問題，目前的管理方式只能把這個問題變得更加嚴重、更加激化矛盾?，F(xiàn)在中國經(jīng)濟發(fā)展模式是由政府來主導(dǎo)，這是短期內(nèi)改變不了的，而城鎮(zhèn)化卻是一個大概念。下一步要考慮的問題是在現(xiàn)有融資需求如此強烈的情形下，怎樣讓需求者有渠道實現(xiàn)融資，并且還要使地方能夠控制融資渠道和擁有償債能力。假如把發(fā)債權(quán)下放給地方，相當于把印鈔機發(fā)給地方政府，這將使得經(jīng)濟陷入失控局面。當然，在中國現(xiàn)有體制下把公司包裝上市，也是去資本市場圈錢，但是為什么現(xiàn)在中國資本市場并沒有失控呢？這主要歸功于證監(jiān)會有嚴格的審批制度，而不是由發(fā)債主體隨心所欲。