2013年10月30日 02:35
來源：21世紀經(jīng)濟報道

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近日國研中心公布的“383”改革路線圖備受矚目，其中財稅改革更是牽一發(fā)而動全身。該改革方案將當(dāng)前的問題總結(jié)為政府事權(quán)不清、收支結(jié)構(gòu)不合理、地方債風(fēng)險突出，強調(diào)以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動財力重新配置為重點，啟動新一輪財稅改革。

1994年分稅制改革對增強中央調(diào)控能力和打破地方保護主義具有積極意義，但因為改革不徹底，未對中央地方財權(quán)事權(quán)做出科學(xué)合理配置而遺留弊端，最明顯者就是地方債問題愈演愈烈?！?83”方案建議將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。這或許意味著在處理中央-地方關(guān)系上不準備走另一輪分權(quán)的道路，而是中央繼續(xù)收權(quán)。

不過，理想的方式是根據(jù)中央地方所承擔(dān)的公共服務(wù)職能來配置事權(quán)財權(quán)，中央既然將事權(quán)上收就應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)領(lǐng)域負起更大責(zé)任。進一步的改革應(yīng)當(dāng)解決省級以下政府財權(quán)劃分不明朗的問題，讓從中央到地方的各級政府的支出責(zé)任都明晰化，改變目前各級政府在教育、醫(yī)療等方面相互推諉責(zé)任的局面。在通過改革建立合理的架構(gòu)后，為了實現(xiàn)制度穩(wěn)定性，應(yīng)以法律形式將央地財政關(guān)系固定下來。

當(dāng)然，中央如果再次上收事權(quán)財權(quán)就意味著地方的財政空間受到進一步影響，這直接牽涉到央地之間的稅收結(jié)構(gòu)改革。方案提出的辦法是為地方政府創(chuàng)造穩(wěn)定稅源，主要是房產(chǎn)稅和消費稅，將房產(chǎn)稅明確作為區(qū)縣政府的主體稅來發(fā)展，以此解決地方政府“營改增”后缺乏主體稅種的問題，同時將水、森林、地?zé)峒{入資源稅征收范圍，開征環(huán)境稅。

這一路徑有些緩不濟急，因為房產(chǎn)稅的普遍化還存在制度設(shè)計、合法性與推行阻力問題，而消費稅對地方財政需求而言也是杯水車薪。未來地方政府財力要和其承擔(dān)的事權(quán)相匹配，就需要進一步增強縱向轉(zhuǎn)移支付的力度。為此必須擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模以促進各地公共服務(wù)均等化，同時確保專項轉(zhuǎn)移支付在程序上的合理性，增進對轉(zhuǎn)移支付資金用途和使用效率的監(jiān)督，壓縮轉(zhuǎn)移支付過程中的成本。

地方債風(fēng)險與分稅制存在密切關(guān)系，因此改革財稅制度確是解決地方債問題的必由路徑。對地方債問題應(yīng)采取堵不如疏的思路，在法治化和規(guī)范的基礎(chǔ)上賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)，擴寬地方融資渠道，讓地方融資平臺走上正軌。與此相配合的是出臺政府會計制度，編制政府資產(chǎn)負債表，會計準則實現(xiàn)從收付實現(xiàn)制到責(zé)權(quán)發(fā)生制的轉(zhuǎn)型，以更為明晰和利于審計的財務(wù)制度來降低隱性債務(wù)風(fēng)險。

低標準并均等化的“國民基礎(chǔ)社會保障包”，可謂“383”方案中最具創(chuàng)新意義的建議。在養(yǎng)老、醫(yī)保、教育等福利和公共服務(wù)方面實現(xiàn)不以地域和身份為區(qū)別、不因遷徙而變化的平等待遇，建立統(tǒng)一的社會保障卡，以此來逐漸消解歧視性的戶籍制度是可行選擇，不過或許也會因其過于新穎而難破現(xiàn)實的堅冰。

值得注意的是，如何在財政體系內(nèi)實現(xiàn)更為有力的權(quán)力制衡機制，包括強化人大的職能，從而改革財政預(yù)算制度增強對各級政府財政開支的約束等方面，方案未能涉及，但這一外部的制度環(huán)境等將決定改革的成敗。不過仍可以以現(xiàn)有方案為基石，以財稅改革來實現(xiàn)某種國家治理方式的革新。

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