2013年11月01日 01:48
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

人參與條評(píng)論

上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉：

自貿(mào)區(qū)立法工作挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻

胥會(huì)云

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（下稱(chēng)“上海自貿(mào)區(qū)”）掛牌“滿月”不久，相關(guān)的法制環(huán)境建設(shè)也一直在緊鑼密鼓地推進(jìn)中。

與中國(guó)此前歷次改革相比，法制保障先行可謂是此次上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)的一大特色。由于在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，上海市政府承擔(dān)主體責(zé)任，因此在相關(guān)法制環(huán)境建設(shè)中，上海也必須發(fā)揮積極作用。

上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉近日在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專(zhuān)訪時(shí)表示，在上海自貿(mào)區(qū)籌建階段，尤其是運(yùn)作初期，法制環(huán)境建設(shè)的重中之重就是立法工作，其工作量最大，難度也最大，從目前的情況看，受到的挑戰(zhàn)也最為嚴(yán)峻。

丁偉表示，由于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)多項(xiàng)先行先試事項(xiàng)都涉及到中央事權(quán)，因此理清中央事權(quán)和地方事權(quán)的關(guān)系，理順國(guó)家立法和地方立法的關(guān)系，是上海面臨的一個(gè)重大考驗(yàn)。

挑戰(zhàn)法律觀念和理念

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下稱(chēng)《總體方案》）的要求，法制環(huán)境規(guī)范是上海自貿(mào)區(qū)要達(dá)成的目標(biāo)之一，法制環(huán)境建設(shè)都包括什么內(nèi)容？

丁偉：我個(gè)人認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的法制環(huán)境建設(shè)是一個(gè)涵蓋立法、執(zhí)法、司法、仲裁等法制建設(shè)方方面面的系統(tǒng)工程，而且是一個(gè)漸進(jìn)式推進(jìn)、不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程?？蓮?fù)制可推廣，說(shuō)到底就是法律可復(fù)制可推廣。在法制環(huán)境的建設(shè)上，同樣面臨先行先試、不斷探索的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

在上海自貿(mào)區(qū)籌建階段，尤其是運(yùn)作初期，法制環(huán)境建設(shè)的重中之重就是立法工作，其工作量最大，難度也最大，從目前的情況看，受到的挑戰(zhàn)也最為嚴(yán)峻。

日?qǐng)?bào)：你所指的挑戰(zhàn)是什么？此次上海自貿(mào)區(qū)的立法實(shí)踐，是不是改革開(kāi)放30多年來(lái)上海遇到的難度最大的一次？

丁偉：很難說(shuō)這是難度最大的一次，總之現(xiàn)在正在摸索。挑戰(zhàn)在于，首先上海自貿(mào)區(qū)的先行先試，對(duì)法制先行提出了很高的要求。改革開(kāi)放30多年，我們已經(jīng)形成了完整的法律體系，要做的是先把法律障礙搬開(kāi)。

比如說(shuō)，在國(guó)家層面，上海自貿(mào)區(qū)所有先行先試事項(xiàng)都集中體現(xiàn)在《總體方案》中，《總體方案》內(nèi)容其實(shí)已經(jīng)超越了現(xiàn)行國(guó)家法律的規(guī)定，所以《總體方案》在公開(kāi)之前，首先必須由全國(guó)人大常委會(huì)立法授權(quán)，否則方案一公開(kāi)，就面臨著違法行政的問(wèn)題。

同時(shí)，上海市政府出臺(tái)的管理辦法，作為行政規(guī)章，包括執(zhí)法體制、監(jiān)管體制、管理方式都是先行先試的內(nèi)容，都對(duì)上?，F(xiàn)有的地方性法規(guī)有沖擊，所以9月29日《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（下稱(chēng)《管理辦法》）出臺(tái)之前的9月26日，上海市人大常委會(huì)第八次會(huì)議先表決通過(guò)了《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的決定》（下稱(chēng)《決定》）。

其次，上海自貿(mào)區(qū)的先行先試，對(duì)于維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一也提出了很高要求。上海自貿(mào)區(qū)一方面要先行先試，另一方面要理清中央和地方事權(quán)的關(guān)系，理順國(guó)家和地方立法的關(guān)系。

另外，對(duì)我們的法制思維、法制觀念也有調(diào)整。比如在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)，那么國(guó)家法律的完整性、統(tǒng)一性還要不要？我認(rèn)為這實(shí)際上是一般法和特別法的關(guān)系，但也是對(duì)我們法律觀念和理念的挑戰(zhàn)。

先行先試要獲得“雙授權(quán)”

日?qǐng)?bào)：上海自貿(mào)區(qū)中很多先行先試事項(xiàng)都屬于中央事權(quán)范圍，上海地方立法如何解決地方事權(quán)與中央事權(quán)的關(guān)系問(wèn)題？

丁偉：鑒于先行先試的核心內(nèi)容涉及稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等國(guó)家事權(quán)、中央專(zhuān)屬立法權(quán)限，突破了現(xiàn)有國(guó)家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，因此先行先試事項(xiàng)的運(yùn)作模式、管理體制、執(zhí)法體制等，必須獲得全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的“雙授權(quán)”。

但現(xiàn)在問(wèn)題是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，上海市政府要承擔(dān)主體責(zé)任。上海的地方性法規(guī)、政府規(guī)章要對(duì)應(yīng)國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)，就有很多問(wèn)題。所以在法制環(huán)境建設(shè)上，如履薄冰，如臨深淵。

《總體方案》是上海自貿(mào)區(qū)的一個(gè)最基本的基礎(chǔ)性法律文件，法律效力是什么？我認(rèn)為它應(yīng)當(dāng)定位為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省級(jí)人民政府共同制定的部門(mén)規(guī)章，是國(guó)務(wù)院授權(quán)的。上海市相關(guān)地方性法規(guī)與這個(gè)規(guī)章到底什么關(guān)系，現(xiàn)在情況下，我認(rèn)為還要進(jìn)一步研究。

日?qǐng)?bào)：最好的方法，還是有一個(gè)明確的書(shū)面講法。

丁偉：對(duì)，比如說(shuō)全國(guó)人大授權(quán)，我們的地方立法不能說(shuō)是根據(jù)《總體方案》，因?yàn)椤犊傮w方案》不是上位法。

國(guó)家層面立法授權(quán)存在復(fù)雜性，首先授權(quán)地方停止適用現(xiàn)行有效的法律的合法性、必要性、合理性認(rèn)識(shí)上不盡一致。現(xiàn)在不是授權(quán)你在國(guó)家法律沒(méi)有規(guī)定的情況下可以先行先試，而是授予地方不適用法律的權(quán)力，這和立法授權(quán)不是一個(gè)概念。而且經(jīng)過(guò)三十多年改革開(kāi)放，我們的法律體系已經(jīng)形成，如果不適用，其合法性、合理性、必要性都面臨挑戰(zhàn)。所以后來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)改成了暫時(shí)調(diào)整，但暫時(shí)調(diào)整其實(shí)不是一個(gè)法律概念。

另外，自貿(mào)區(qū)先行先試的事項(xiàng)主要涉及行政審批等有關(guān)部委的核心權(quán)力，這些審批權(quán)已經(jīng)被相關(guān)法律固化，需要打破利益固化的藩籬。

其三，《立法法》頒布后，全國(guó)人大常委會(huì)如何授權(quán)地方立法沒(méi)有先例。我們也了解到全國(guó)十多個(gè)地方也在要求全國(guó)人大常委會(huì)立法授權(quán)，到底怎么做，也需要研究，難度很大。

不要為了立法而立法

日?qǐng)?bào)：上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)大量先行先試事項(xiàng)，涉及到多項(xiàng)法律法規(guī)的調(diào)整，目前調(diào)整工作進(jìn)展如何？接下來(lái)的立法重點(diǎn)是什么？

丁偉：《總體方案》出來(lái)后我們對(duì)90多項(xiàng)先行先試事項(xiàng)進(jìn)行了梳理，當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)涉及到4部法律15部行政法規(guī)再加上3個(gè)國(guó)務(wù)院決定，但現(xiàn)在可能需要調(diào)整的法律不止這些，牽扯面很廣，難度很大。

現(xiàn)在存在兩個(gè)問(wèn)題：一是立法時(shí)機(jī)的問(wèn)題?！豆芾磙k法》剛剛啟動(dòng)，管理體制、執(zhí)法體制等各方面問(wèn)題還沒(méi)有充分暴露。要上升為地方性法規(guī)的話，立法時(shí)機(jī)是否合適。

二是不要為了立法而立法，當(dāng)然這么重大的事情，地方人大必須修法，使得法律效力更高一些。關(guān)鍵是我們到底要做成什么，到底是管理?xiàng)l例合適，還是包括管理在內(nèi)的一個(gè)綜合性的地方性法規(guī)。

日?qǐng)?bào)：上海自貿(mào)區(qū)的推進(jìn)工作一直很快，這種速度與立法的程序性之間，是否存在矛盾？

丁偉：任何一個(gè)立法都是一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)肅性的行為，必須遵守一定的程序，否則很難保證它的嚴(yán)謹(jǐn)，不會(huì)因?yàn)闀r(shí)間上的緊迫性而干擾立法的程序。

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