三中全會頂層設(shè)計十大猜想：土地戶籍改革有望突破

2013年11月02日 00:53
來源：中國經(jīng)營報

人參與條評論

隨著十八屆三中全會日期的確定，中國社會對改革的討論和期待也達到了一個高潮。這反映社會從上到下蘊含著巨大的改革熱情，對改革本身人們有著高度共識，問題在于實行什么樣的改革。而這正是隨后召開的三中全會將要揭曉的答案。

此前，習近平總書記和李克強總理在不同場合分別強調(diào)中國即將開始的新一輪改革是全面改革，全國政協(xié)主席俞正聲新近更是透露，三中全會改革的范圍和力度，都將是空前的。日前召開的中央政治局會議指出，三中全會的議題是審議《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。就改革本身作決議，這將是中國改革35年來第一次。從該次政治局會議看，中央正式把改革定調(diào)為“黨在新的時代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進行的新的偉大革命”，全面深化改革的目的“是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，強調(diào)必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

這說明，三中全會對改革的部署將不僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域。近期，中國社會高度關(guān)注國研中心推出的“383”改革方案，由于該方案領(lǐng)銜人物身份的特殊性，許多人甚至直接把它等同于三中全會將要出臺的改革措施，專家學者也紛紛就此提出自己的“三中全會改革方略”?！?83”方案認為新一輪改革目標是建立富有活力、創(chuàng)新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)上述目標，就要在以往市場、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，著力推動完善市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革，并在八個領(lǐng)域重點推進。

應(yīng)該說，“383”方案提出了詳盡系統(tǒng)的改革路線圖，但它整體偏重于經(jīng)濟。而如上所述，中國新一輪改革是全面改革，因此，要對改革作從客觀和符合實際的評估與前瞻，還需要有更多和更權(quán)威的參照。習總書記在今年7月于武漢召開的座談會上，曾提出了全面深化改革需要深入調(diào)查研究的6大問題，分別是進一步形成全國統(tǒng)一的市場體系，形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境；進一步增強經(jīng)濟發(fā)展活力，為實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供不竭動力；進一步提高宏觀調(diào)控水平，提高政府效率和效能；進一步增強社會發(fā)展活力，促進社會和諧穩(wěn)定；進一步實現(xiàn)社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益；進一步提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。8月底召開的政治局會議，除了一般性強調(diào)改革的重要外，也分別就反腐敗5年規(guī)劃、地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、上海自貿(mào)區(qū)籌備進行了審議，提出要改革紀檢監(jiān)察體制，推進地方政府職能轉(zhuǎn)變。

本次政治局會議和新近召開的這次政治局會議也都就黨自身的建設(shè)問題做了闡述，強調(diào)必須加強和改善黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功。綜合上述高層及智囊釋放的改革信號，筆者大致認為，三中全會將會就以下改革議題做出部署。

執(zhí)政能力提升空間

作為中國特色社會主義的領(lǐng)導者，黨同樣是改革的領(lǐng)導者，但黨必須適應(yīng)改革和發(fā)展的新形勢，提高領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力。

一是在加強和改善黨對改革的領(lǐng)導及自身建設(shè)上，會出臺一些新的要求和制度規(guī)則。

作為中國特色社會主義的領(lǐng)導者，黨同樣是改革的領(lǐng)導者，但黨必須適應(yīng)改革和發(fā)展的新形勢，提高領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力。所以，兩次政治局會議強調(diào)各級黨委要切實履行對改革的領(lǐng)導責任，完善科學民主決策機制，不斷提高領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部推動改革能力，引導廣大黨員投身改革事業(yè)，為全面深化改革做出貢獻。同時指出把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，增強全黨特別是領(lǐng)導干部理想信念的堅定性，完善黨內(nèi)制度體系特別是民主集中制，推進體制機制改革創(chuàng)新，加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。三中全會在這方面應(yīng)該會有新的論述和措施出臺。

二是政府的行政改革尤其是地方政府的職能轉(zhuǎn)變，會有具體推進。

在整個改革體系中，行政體制改革是先行部分，具有基礎(chǔ)性作用。今年以來，國務(wù)院已經(jīng)進行了相關(guān)改革，接下來，行政改革的重點落到了地方。地方政府的行政改革，關(guān)鍵也在于“正確處理政府和市場的關(guān)系”，厘清政府、市場和社會邊界的起點。改革的思路也是簡政放權(quán)，但除了把權(quán)力下放給下一級政府外，更多是下放給市場和社會，在經(jīng)濟領(lǐng)域更多發(fā)揮市場配置作用，在社會領(lǐng)域更好利用社會民眾力量。由于地方政府尤其基層政府貼近百姓，貼近民生，因此，地方行政改革的一大原則是把群眾需求作為改革的重點，著力解決好事關(guān)民生的突出矛盾和問題。另外，地方行政改革也會更多地強調(diào)決策的公開化和透明性，在這方面會有一些具體規(guī)定。

經(jīng)濟改革“大動作”

改革國企的關(guān)鍵，是要重新界定其職能，實行分類監(jiān)管；對基礎(chǔ)行業(yè)的國企還有一個打破壟斷，進行公司化改造的問題。

三是財稅體制改革會有大的動作。

財稅體制不但涉及政府和企業(yè)以及民眾的分配關(guān)系，也涉及中央對方的事權(quán)和財權(quán)配置，還與促進政府職能轉(zhuǎn)變，打造透明政府關(guān)系密切。因此，某種意義上，財稅體制改革在整個改革中非常關(guān)鍵，財稅改革的方向是，減稅降低企業(yè)和個人負擔，調(diào)整和完善稅制結(jié)構(gòu)；實行全口徑預(yù)算監(jiān)督，提高預(yù)算透明度；以事權(quán)合理劃分重新確定中央和地方的財力配置，第一步可以將包括基本公共服務(wù)與存在地方保護和重大外部性的事權(quán)上收中央，并進一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度。

四是金融改革會邁出較大步伐，人民幣國際化有望提速。

現(xiàn)代經(jīng)濟越來越依賴于金融，而中國的金融肩負著為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升企業(yè)競爭力，人民幣走出去服務(wù)的使命。因此，正如“383”方案所說，改革的方向是降低金融行業(yè)準入門檻，形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經(jīng)濟的金融服務(wù)需要；推進利率市場化進程，倒逼金融機構(gòu)提升競爭力和創(chuàng)新能力，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎(chǔ)；推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換，使人民幣在若干年內(nèi)成為主要的國際結(jié)算和投資計價貨幣，在局部市場成為國際儲備貨幣。應(yīng)該指出的是，作為一項國家戰(zhàn)略，人民幣國際化也是借外部壓力倒逼國內(nèi)改革的契機。

五是在資源和要素價格改革上，會在考量民眾利益的基礎(chǔ)上進一步推進。

資源和要素價格，牽涉到中國的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展問題。以水、電、氣為代表的資源要素價格，長期來普遍偏低，這是造成中國環(huán)境污染和惡化的重要因素。要素價格偏低，實質(zhì)是對生產(chǎn)者進行補貼，并縱容生產(chǎn)者低效利用能源、資源，危害環(huán)境安全。這方面，雖然過去有所改革，資源要素的價格有所提高，但提高的幅度不大，因此，新一輪改革在保障民眾基本生活需求的前提下，會進一步改進居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度，完善水電上網(wǎng)價格形成機制，出臺資源稅和環(huán)境稅，以促進經(jīng)濟和環(huán)境之良性循環(huán)。

六是國有企業(yè)改革，包括國有資產(chǎn)的監(jiān)管，還有很大提高空間。

盡管中國進行了多輪國企改革，但仍然存在很多問題，包括國企數(shù)量還是很多；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)還處于低水平，國家對國企的監(jiān)管不到位，很大程度上淪為內(nèi)部人控制的企業(yè)；國企在關(guān)系國計民生的領(lǐng)域所處壟斷地位，加劇了收入分配差距，不利民生改善；以及國企效率低下，與其占有的資源不相稱等。改革國企的關(guān)鍵，是要重新界定其職能，實行分類監(jiān)管，同時改革其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括薪酬體系；對基礎(chǔ)行業(yè)的國企還有一個打破壟斷，進行公司化改造的問題。

七是土地和戶籍制度改革有望突破。

土地和戶籍制度的改革，既關(guān)乎城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民權(quán)益的保護問題，也能對地方的土地財政和高房價有所抑制。土地和戶籍改革的核心是城鄉(xiāng)權(quán)利平等，目標正如“383”方案所說，建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，使中國2.5億農(nóng)民工中的大多數(shù)人能夠在城市定居，享受城市戶口擁有者享受到的社會福利和生活水平。這方面長期推進不力，必須到了突破的時候。

八是收入分配改革要加速推進，見到成效。

收入分配改革也直接關(guān)系到億萬民眾的切實利益。改革和經(jīng)濟發(fā)展的目標，最終是為了改善民眾福利，提升他們的幸福感，而收入分配改革，直接與此相關(guān)。從這個角度看，收入分配改革也關(guān)系到民眾對改革本身的判斷，有為改革“正名”的效果。這些年收入和貧富差距的拉大使改革面臨合法性危機。而最近幾年來，政府雖一直把改善收入分配關(guān)系作為一項重要目標，卻進展不大。三中全會無疑要突破這方面的瓶頸，按照“提低、擴中、控高”的部署，理順收入分配機制，切實使民眾的收入水平有所提高。

政治改革有限推進

作為在中國進入改革關(guān)鍵時期召開的一次重要會議，三中全會推出的一攬子改革舉措將會深刻地影響中國未來的發(fā)展走向。

九是改革紀檢和司法體制，強化獨立性。

現(xiàn)行的紀檢監(jiān)察機構(gòu)和司法體制獨立性差，抗干擾能力弱，這一方面不利反腐敗的開展，另一方面也不利法治國家的建設(shè)。作為執(zhí)政黨的紀律檢查機構(gòu)，紀檢還具有對黨委和領(lǐng)導的權(quán)力制衡作用，因此，需要改革黨的紀律檢查體制，加強反腐工作體制機制創(chuàng)新，完善紀委派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，改進中央和省區(qū)市巡視制度，強化紀檢對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。同時，為避免地方黨政領(lǐng)導對司法的干預(yù)，也應(yīng)強化司法審判和司法體制的獨立性，使地方法院從對地方和部門的人財物的依附中獨立出來。

十是改革人大制度，進一步加強人大對政府工作和司法機構(gòu)的監(jiān)督力度。

人大的監(jiān)督是最權(quán)威的監(jiān)督，要真正發(fā)揮人大國家立法機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)的作用，必須強化人大對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督，加強對一府兩院工作的質(zhì)詢，并建立發(fā)改部門、人民銀行、統(tǒng)計部門、審計部門等宏觀調(diào)控部門向人大定期匯報制度。此外，重要人事任免必須經(jīng)過人大批準同意，重要規(guī)劃和建設(shè)也必須經(jīng)人大批準方可實施。改進和完善人大代表制度，使人大代表真正代表人民。國家還有必要建立起對政府的違憲審查機制，人大行使違憲審查職權(quán)，以制約過于強大的公權(quán)力。加強人大監(jiān)督的公開透明，人大會議應(yīng)引入辯論機制，并向社會直播，推動公眾對人大立法的參與。

上述十個方面是一個有機聯(lián)系的整體，十八屆三中全會應(yīng)該都會有所涉及，有些還會作為制度突破的重點而部署推進。

作為在中國進入改革關(guān)鍵時期召開的一次重要會議，三中全會推出的一攬子改革舉措將會深刻地影響中國未來的發(fā)展走向。但需要強調(diào)的是，改革的規(guī)劃和部署，必須以富民為目標，以市場為導向和基礎(chǔ)。因為改革如果不以富民為目標，改革也就失去了意義，不管改革的短期目標是什么，改革所要達到的最終效果必須是使大多數(shù)民眾的生活水平有所提高，只有這樣，改革才能得到人民的支持，這也是中國前一階段改革成功的基本經(jīng)驗。要富民就必須釋放市場活力，因為只有市場才了解和滿足每個人的偏好和需求，并提供實現(xiàn)需求的工具。從這一角度來說，民主法治建設(shè)只是為了保障市場更好地發(fā)揮作用，讓每個人在信息盡可能充分自由的狀態(tài)下做出自己的理性決策。

歷屆三中全會時間以及重要內(nèi)容匯總

十七屆三中全會

2008年10月9日~12日

推進農(nóng)村改革

提出加強農(nóng)村制度建設(shè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。

通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》

十六屆三中全會

2003年10月11日~14日

完善市場經(jīng)濟體制

提出鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展、國企改革、轉(zhuǎn)變政府職能、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度等。

通過《中共中央關(guān)于完善社會主義經(jīng)濟體制若干問題的決定》

十五屆三中全會