高培勇：堅守分稅制方向實行真正全口徑預算管理

2013年11月06日 01:42
來源：證券時報網(wǎng)

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　　中國社科院學部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇本報資料圖

在高培勇看來，本來意義上的“分稅制財政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義，但在過去的20年中，經(jīng)過一系列的所謂適應性調(diào)整，眼下的財政體制格局已經(jīng)出現(xiàn)了偏離“分稅制”而重歸“分錢制”的跡象。在當下，最需解決、亟待澄清的一個根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復雜，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅守并采取實質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復證明了的、與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的唯一正確的改革方向——“分稅制財稅體制”。

此外，在高培勇看來，實行“全口徑預算管理”改革的最終目標應當鎖定為：實現(xiàn)作為立法機構的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下。

十八屆三中全會即將召開，國務院發(fā)展研究中心日前向社會公開其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告，報告將財稅體制改革作為八個重點改革領域之一。報告明確指出，以分稅制為基礎的財稅體制總體方向需繼續(xù)堅持，同時建議實現(xiàn)“全口徑”預算，試行編制中期預算。

在中國社科院學部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇看來，當前許多制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展且具有全局性影響的問題，如地方債務風險、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進、改善民生導向和宏觀經(jīng)濟政策布局等，都同財稅體制密切相關。可以說，財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，已經(jīng)成為全面深化改革開放的突破口和主線索。

高培勇表示，一旦聚焦財稅體制改革并深入其中，又會發(fā)現(xiàn)，解決當前突出矛盾固然是財稅體制改革的一個重要著眼點，但圍繞它的研究和謀劃，也應當必須從頂層設計和總體規(guī)劃入手。這其中，就包括堅持分稅制財政體制，以及真正實現(xiàn)“全口徑”預算管理。

讓“跑偏的”分稅制

回歸正軌

近年來，流行的觀點是將房地產(chǎn)市場泡沫歸責于“土地財政”，緊接著，又將“土地財政”簡單地歸咎于分稅制。這項始于1994年的財稅體制似乎成了“冤大頭”。不僅如此，諸如“跑部錢進”、地方債等問題，似乎也是由分稅制所導致的。

事實上，大多數(shù)業(yè)界專家認為，上述問題并非是分稅制的錯，而是在過去20年里財稅體制的一系列調(diào)整，使分稅制出現(xiàn)了“跑偏”的結果。

在高培勇看來，本來意義上的“分稅制財政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權）范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任；“分稅”，就是在劃分事權和支出范圍的基礎上，按照財權與事權相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

高培勇認為，在過去的20年中，經(jīng)過一系列的所謂適應性調(diào)整，眼下的財政體制格局已經(jīng)出現(xiàn)了偏離“分稅制”而重歸“分錢制”的跡象：

比如，分稅制財政體制的靈魂或設計原則，就在于“財權與事權相匹配”。然而，在“財權”和“事權”始終未能清晰界定的背景下，先是“財權”的“權”字被改為“力”字，從而修正為所謂“財力與事權相匹配”，而后在預算法的修訂中以“支出責任”替代“事權”，名義上的“財力與事權相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。產(chǎn)生問題在于，“財力”指的是“錢”，“支出責任”無疑指的也是“錢”，由兩“權”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說是迫于現(xiàn)實條件的一種不得已的選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉。

還如，將現(xiàn)行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財政體制的一個重要基石?；诋敃r的特殊背景，1994年財稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設方面。不過，此后的調(diào)整，并未適時實現(xiàn)主要注意力向地方稅建設的轉移：一方面，2002年的所得稅分享改革，進一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重；另一方面，“營改增”又將屬于地方唯一主體稅種的營業(yè)稅納入了中央地方共享稅——增值稅——框架之內(nèi)。簡言之，地方稅體系被進一步弱化，唯一的地方稅主體稅種被撼動，地方稅收入占全部稅收收入的比重進一步下降。

再如，分稅制財政體制的另一個重要基石，是在“分事”、“分稅”的基礎上實行分級財政管理。但是，這些年來，隨著中央各項轉移支付規(guī)模及其在全國財政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長和擴大，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財政收入中的占比急劇減少和縮小，而且地方財政支出越來越大的份額依賴于中央財政的轉移支付。在某種意義上，為數(shù)不少的地方財政已經(jīng)淪落為“打醬油財政”——花多少錢，給多少錢。

由此，新一輪財稅體制改革將不可避免地觸碰到一個根本性的問題：究竟是繼續(xù)堅持“分稅制”還是重新回到“分錢制”。

“新一輪財稅體制改革，不能跟著感覺走，而應當在做好頂層設計和總體規(guī)劃的前提下，瞄準改革方向，心有所屬地加以推進?！备吲嘤抡f，在當下，最需解決、亟待澄清的一個根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復雜，不論前行的道路有多么曲折，我們只能也必須堅守并采取實質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復證明了的、與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的唯一正確的改革方向——“分稅制財稅體制”。

與高培勇的建議不謀而合，“383”方案提出，以優(yōu)先調(diào)整事權、帶動財力重新配置為重點，啟動新一輪財稅體制改革。以分稅制為基礎的財稅體制與社會主義市場經(jīng)濟基本適應，總體方向需繼續(xù)堅持。該方案還具體建議，以事權合理劃分重新確定財力配置：合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權邊界。將基礎養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權。按事權優(yōu)先原則，進一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉移支付制度。

真正實現(xiàn)

“全口徑”預算體系

在我國，財政收支或稱預算收支但不等于政府收支，這是一個長期存在的老大難問題，又是一個久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今，在10年的時間里，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經(jīng)營預算四類預算的現(xiàn)實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。

例如，按照2013年的財政預算，在包括上述所有四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預算收支所占比重數(shù)字加總，高居35%左右。

“這意味著，當前中國的政府收支規(guī)模，真正納入全口徑預算管理視野或完全處于全口徑控制之下的比重，較之20世紀末實行‘費改稅’之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走?！备吲嘤抡f。

高培勇認為，目前不規(guī)范的預算格局，使我們一再地遭遇各種難題：

首先，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重的統(tǒng)計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的，僅僅是公共財政預算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。由此，對于我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰且被接受的標準。

其次，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預算，其中有相當部分又被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門，由此即造成財力使用上的分散和浪費。

第三，不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批只能是“區(qū)別對待”式的，同時本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎之上的政府預算，當然談不上完整規(guī)范，更談不上公開透明。

在高培勇看來，實行“全口徑預算管理”改革的最終目標，應當鎖定為：實現(xiàn)作為立法機構的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下。也就是說，所有政府收支都應當取得立法機構的授權。只有取得授權，政府的活動及其相應的收支才具備合法性。

“383”方案也指出，建立和完善基礎性財稅制度；實現(xiàn)“全口徑”預算，試行編制中期預算；在投入和服務程序上明確基本公共服務國家標準；按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題；把水、森林、地熱等納入資源稅征收范圍，開征環(huán)境稅；建立第三方公共支出績效評估與監(jiān)督制度。

“所以，下一步財稅體制改革不容回避、也回避不了的一個根本問題是：要不要正視并突破主要來自政府內(nèi)部的既得利益格局的阻礙，要不要真正下決心把‘全口徑’預算管理落實到位?！备吲嘤抡f。