戶籍改革試行多年無突破：福利和土地問題難解

2013年11月08日 16:41
來源：新京報

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“一頭連著土地，一頭連著福利”戶籍制度改革并非是戶口本上變更一下身份那么簡單。有專家指出，戶籍其實并不重要，關(guān)鍵是戶籍背后的公共服務(wù)和福利。

今年6月26日，第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》。報告中稱，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑，也是對戶籍制度改革再次拉響汽笛。

事實上，中國的城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革在十多年前就已提出。

2001年的“十五”計劃綱要中首次提出實施城鎮(zhèn)化。當年的文件中也明確提出改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在接受新京報采訪時表示，中小城市放開戶籍限制從2001年開始，明確在縣級市以下，包括縣級市放開農(nóng)民進城政策，農(nóng)民們可以保留自己的土地和宅基地。

2010年左右，國家又進一步明確，在地級市放寬城市戶籍，有兩年到三年的居住條件，有穩(wěn)定的就業(yè)，并在當?shù)乩U納社保，滿足這些條件的農(nóng)民可以進城落戶。

這些改革力度不可謂不大，但到目前為止，這些地方進城的農(nóng)民并不多。

“一頭連著土地，一頭連著福利?！睉艏贫雀母锊⒎鞘菓艨诒旧献兏幌律矸菽敲春唵巍?/p>

在浙江、廣東等地區(qū)，有條件的農(nóng)村，農(nóng)民從土地上收益的分紅要比城市居民多得多，甚至有城里人爭著放棄城市戶口，下鄉(xiāng)當農(nóng)民的例子。

在北京、上海等特大城市，一方面外來人員強烈呼吁要享受教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，另一方面本地市民提出外地人不能擠占有限的福利空間。

有專家指出，戶籍其實并不重要，關(guān)鍵是戶籍背后的公共服務(wù)和福利。

李鐵也分析認為，政策雖然放開，但實際上各地對外來人口落戶的條件卻十分苛刻。一方面有些地方政府不愿為外來人口的社會福利“買單”；另一方面，外來農(nóng)民工在打工地落戶，他們在原戶籍地的土地、宅基地以及社保如何處置也是個難點。

十八大提出要推進戶籍制度改革和市民化，并首次提到對常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋。“所謂常住人口，即進城六個月以上，但沒有城市戶籍的農(nóng)民工，目前這種常住人口有1.6億人?！敝袊鐣茖W院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉指出，公共服務(wù)覆蓋到他們，戶籍制度改革就會有突破。

日前，國務(wù)院發(fā)展研究中心(國研中心)向社會公開他們研究的“383”改革方案，其中就包括涉及戶籍制度的“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度。

這個方案更為徹底，提出建立統(tǒng)一的個人社會保障卡，養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌，醫(yī)保費隨人走，全國低保統(tǒng)一補貼等，這樣形成的新社會保障制度，最終將取代戶籍制度。

而針對農(nóng)民的土地、宅基地，李鐵說，目前中央已經(jīng)明確，戶籍制度改革不涉及土地問題，無論進城不進城，保留農(nóng)民的三權(quán)。新京報記者涂重航實習生徐歐露

改革試點

成都戶改：城鄉(xiāng)公共服務(wù)“零差距”

“我們戶口本上早就不是農(nóng)業(yè)戶口了?！背啥夹露紖^(qū)慶元村村民陳某說，2006年前后市里統(tǒng)一更換了戶口本，他們村里雖然還有地，但戶口本上已改為“居民”。

2010年，成都市出臺政策，成都轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民或非農(nóng)人口可以自由遷徙，住在哪里，戶口就能落在那里。

另外，村里實行城鄉(xiāng)一體的居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險。陳某說，醫(yī)保個人每年繳費40元，就能報銷60%的住院醫(yī)療費，很多人都加入了這個，但對于養(yǎng)老保險，村里很多人不愿意交。每人按照年齡分為4500-22000五個檔次交錢建立賬戶，到了退休年齡卻只能拿每月100元到300多元的養(yǎng)老金，村民們不愿意自掏腰包拿這個錢。如果要達到城鎮(zhèn)居民月人均1269元的養(yǎng)老金標準，他們需要交納近十萬元，這個更沒有人愿意交。

慶元村是成都戶籍改革的一個縮影。從2003年至今，成都戶籍改革經(jīng)過數(shù)輪大規(guī)模的調(diào)整推進，盡管如今還存在像養(yǎng)老險這樣的問題，但仍被稱為“中國最徹底的戶籍改革方案”。

五輪調(diào)整戶改十年路

成都戶籍制度改革，始于2003年的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，至今已有十年。用當?shù)匾晃还賳T的話說，戶改進入了“深水區(qū)”。

2003年，成都市以條件準入制代替“入城指標”，取消入戶限制，次年則徹底打破二元戶籍登記制度，將農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)一改為居民戶口。

隨后，成都繼續(xù)探索以居住地登記戶籍的改革，并逐步放寬門檻，農(nóng)民可以在城市租住地入戶。

2007年，成都成為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，很多地方開始實行“土地換社保、宅基地換房”政策，鼓勵農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中。但這被認為是“盯著農(nóng)民的土地”。

成都市統(tǒng)籌委副主任秦代紅坦陳，戶籍改革最大的障礙來自農(nóng)民不愿放棄自己的財產(chǎn)。2008年，借助災后重建的機會，成都市對農(nóng)村宅基地、耕地等進行確權(quán)，明確農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

確權(quán)為下一步戶籍改革奠定基礎(chǔ)。2010年，成都宣布，全市區(qū)域內(nèi)，居民可以自由遷徙，農(nóng)民進城或市民下鄉(xiāng)，均不涉及土地問題，原有的產(chǎn)權(quán)不變。

這項戶籍改革政策，被稱為最徹底的改革?！稗r(nóng)民不是‘光腳’進城，而是穿著‘風衣’進城?！鼻卮t說。

隨后，成都市陸續(xù)規(guī)劃8個方面的配套細則，包括統(tǒng)一的住房制度、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保險制度、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)失業(yè)登記管理和就業(yè)援助工作的相關(guān)規(guī)定等。

目前，這些細則多數(shù)已經(jīng)開始實施。

以社會保險為例，成都市人力資源和社會保障局副局長張小江說，綜保細則實施之后，農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險、生育保險待遇與城鎮(zhèn)職工一致。

公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距拉平

在其他城市之前的試點中，曾出現(xiàn)戶改因城市不堪重負而緊急叫停的先例。成都市在2010年推動戶改前也曾做過風險評估。

評估涉及城市承載能力、社會保險制度、公共衛(wèi)生服務(wù)體系、教育資源配套等諸多方面。這些評估報告讓成都市的決策層下決心啟動戶籍改革。其中的底氣也來自已經(jīng)實行7年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革。

據(jù)介紹，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距是戶籍制度改革的前提。成都市作為國家綜合配套改革實驗區(qū)，“三農(nóng)”投入資金逐年遞加。2009年市縣兩級財政對“三農(nóng)”投入達192.3億元，較2002年增長了26倍，6年來累計投入達594.8億元。

隨著對“三農(nóng)”投入的增加，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)差距逐漸拉平。

戶改無法繞開土地問題

雖然成都的戶籍改革“不以土地為交換條件”，但真正愿意進城的農(nóng)民仍不多。

據(jù)《經(jīng)濟觀察報》報道，截至2011年，成都7年多的戶籍改革，除去土地被征用等被動因素，自愿進城落戶的農(nóng)民僅200人左右。

2003年－2009年，成都市溫江區(qū)開展“農(nóng)民放棄宅基地和承包地換取城鎮(zhèn)戶籍、住房和公共服務(wù)”的試點。第一批自愿報名參加的農(nóng)戶多達4300戶，但此后經(jīng)過比較，很多農(nóng)戶選擇了退出。到最終實施時，參與的農(nóng)戶僅有257戶。

另據(jù)成都市的調(diào)查，不愿放棄農(nóng)村資產(chǎn)移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民工和農(nóng)村居民分別占到了總數(shù)的65.99%和64.15%。

65歲的成都市新津縣袁山社區(qū)居民佘樹林就沒有進城落戶的想法?！稗r(nóng)村生活跟城里沒多大差別?！辟軜淞终f。

他們村成立獺兔養(yǎng)殖專業(yè)合作社，村民每年可以得到紅利，另外村里還有土地流轉(zhuǎn)費用、租金等其他收入。如果進了城，這些收入將不再分配。

據(jù)了解，成都戶籍改革一直在醞釀農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流通細則，但這個細則一直沒有出臺。

由于無法處置農(nóng)民的宅基地和耕地，一些戶籍配套改革仍有一些差別。

在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險等方面，成都根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進行區(qū)別對待，如果居民在農(nóng)村仍然擁有宅基地，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農(nóng)村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。

對于成都戶改，國家發(fā)改委相關(guān)調(diào)研組曾給出意見，憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，如果統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍，那么農(nóng)村集體以何種形式存在，農(nóng)村土地歸哪一級集體所有等問題都需要進行仔細地研究，必須穩(wěn)妥有序，切忌盲目冒進。

外來人口落戶的難題

盡管成都的戶改被稱為“全國最徹底的戶籍改革”，但其只是針對本轄區(qū)內(nèi)的城市居民和農(nóng)村居民。對外來人口的落戶，成都并沒有提出具體的政策。

成都一位官員稱，成都原來擁有500萬以上的農(nóng)業(yè)人口。要讓這些農(nóng)民真正意義上實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的各項基本公共服務(wù)，500萬人需要7500億元。

而目前成都市有150萬左右外來人口，根據(jù)成都市有關(guān)部門的測算，城鎮(zhèn)人口增加所帶來的社保成本是每年0.84萬元/人，如果全部解決外來人口的問題，需要政府每年新增加投入126億元。

這無疑會給成都市政府帶來較大的財政壓力。

國家發(fā)改委相關(guān)部門提出，對于舉家在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的外來農(nóng)民工，需要中央和省政府負責解決其落戶的問題。

也有專家認為，對于資金的壓力，還需要來自中央層面的認可與支持。中央應(yīng)在財政上對戶籍改革城市予以幫助，提高地方財政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例，加大戶改城市的轉(zhuǎn)移支付力度。

成都一位不愿透露姓名的官員表示，成都的戶籍改革雖然經(jīng)過十年發(fā)展，但仍屬于起步階段，還需要很長的路要走。

他冀望于馬上召開的十八屆三中全會。他認為，這次三中全會一定會在戶籍制度改革方面給予方向性的指引，并且會出臺一系列掃清戶改的制度障礙。到時，成都的戶籍改革會繼續(xù)向“深水區(qū)”推進。

成都5次戶籍政策調(diào)整

2003年

●取消了入戶指標限制，以條件準入制代替“入城指標”