2013年11月11日 02:59
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：周瀟

人參與條評(píng)論

財(cái)政改革因其牽涉甚廣，且歷來(lái)作為全面改革的突破口，在十八屆三中全會(huì)的當(dāng)口，被外界給予很高期望。但對(duì)于財(cái)政改革，各方利益訴求點(diǎn)不同，也使得相關(guān)問(wèn)題爭(zhēng)論很大。

在中央明確指出三中全會(huì)將討論全面改革的議題，財(cái)政改革能扮演什么角色？政府層級(jí)，究竟應(yīng)該是三級(jí)，還是五級(jí)政府？歷時(shí)19年的分稅制，運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，未來(lái)改革該怎么調(diào)整？地方政府與中央政府的關(guān)系是什么樣的？反復(fù)強(qiáng)調(diào)的地方主體稅體系建設(shè)，應(yīng)該遵循什么原則？就此，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希。

營(yíng)造更公平的環(huán)境

《21世紀(jì)》：財(cái)政改革在接下來(lái)全面改革中，處于一個(gè)什么地位？

劉尚希：現(xiàn)在社會(huì)各界對(duì)于財(cái)政改革充滿期待，希望能發(fā)揮財(cái)政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革杠桿效益，推動(dòng)全方位的改革。財(cái)政不只是收錢、花錢那么簡(jiǎn)單，它是國(guó)家治理的重心。

黨的十八大報(bào)告提出，到2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)民生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入翻番，全面建成小康社會(huì)，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明。全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，可以簡(jiǎn)化處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的關(guān)系；財(cái)政改革應(yīng)該放在這個(gè)框架下來(lái)定位。

一是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府只干市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，從宏觀上引導(dǎo)資源配置。財(cái)政改革重在為市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)更好的體制環(huán)境，發(fā)揮財(cái)政的激勵(lì)與約束作用。

二是政府與社會(huì)的關(guān)系。政府原來(lái)包攬了太多社會(huì)事業(yè)，如教育、科研、醫(yī)療服務(wù)、文化、慈善等，力有所不及，資源分配也存在諸多不公平。財(cái)政改革一方面要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)性支出，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；另一方面要處理好財(cái)政與事業(yè)單位、民間社會(huì)組織之間的關(guān)系，發(fā)揮民間的力量，可以購(gòu)買公共服務(wù)。

三是市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。我國(guó)市場(chǎng)領(lǐng)域產(chǎn)生的許多“不講良心”的事情，除了監(jiān)管缺失，跟社會(huì)發(fā)育嚴(yán)重滯后密切相關(guān)。用社會(huì)理性去約束經(jīng)濟(jì)理性，避免一切向錢看所導(dǎo)致的人性扭曲和社會(huì)畸形。促進(jìn)社會(huì)的發(fā)育，也離不開(kāi)財(cái)政的支持。

《21世紀(jì)》：對(duì)于調(diào)整政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的關(guān)系，財(cái)政改革具體能做些什么？

劉尚希：財(cái)政改革應(yīng)該營(yíng)造一個(gè)更公平的環(huán)境。如完善稅制，保證稅收中性，要均衡稅負(fù)，不要產(chǎn)生過(guò)多扭曲。現(xiàn)在進(jìn)行的營(yíng)改增，就是中性化的稅制改革，能減少重復(fù)征稅，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工。再如政府采購(gòu)市場(chǎng)，應(yīng)該平等開(kāi)放，讓各類企業(yè)都能平等地參與進(jìn)來(lái)。

應(yīng)該推進(jìn)公共產(chǎn)權(quán)改革，讓各個(gè)市場(chǎng)主體，以公平的價(jià)格使用公共資源，并獲得相應(yīng)的收益。公共產(chǎn)權(quán)包括土地、礦產(chǎn)資源、景區(qū)、海灘、河流等公共自然資源，還包括科研、文化、教育、醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域傳統(tǒng)事業(yè)單位，再者還有國(guó)有企業(yè)。

在公共產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，應(yīng)明確公共產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)的平等地位，消除行政壟斷。劃分中央與地方在國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理中的責(zé)任義務(wù)以及收益；國(guó)有產(chǎn)權(quán)的收益，應(yīng)通過(guò)公共預(yù)算，實(shí)現(xiàn)全民共享。

國(guó)有資產(chǎn)管理方面，應(yīng)明確國(guó)企定位，除了一些特殊領(lǐng)域，其他應(yīng)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。如軍工、航天等涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域，宜采用國(guó)有組織形式，但不能大包大攬，可通過(guò)政府購(gòu)買產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)的方式，將相關(guān)環(huán)節(jié)剝離給其他市場(chǎng)主體。再如電網(wǎng)、鐵路等自然壟斷，或者石化這樣的戰(zhàn)略性資源，國(guó)家應(yīng)保持一定控制力，其他可開(kāi)放讓民間資本進(jìn)入。

政府應(yīng)該與市場(chǎng)劃清界限。如在產(chǎn)業(yè)扶持政策上，要給市場(chǎng)明確的預(yù)期，政策終有退出的時(shí)候；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該更多靠企業(yè)自身發(fā)展，交給市場(chǎng)，而不能過(guò)度依賴財(cái)政扶持。

對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)提供方面，政府可以向社會(huì)放權(quán)，更多交給民間力量來(lái)完成；對(duì)于醫(yī)院、學(xué)校、科研院所，既可以是營(yíng)利性組織，也可以是公益性組織，財(cái)政政策需從中找到平衡點(diǎn)；鼓勵(lì)諸如準(zhǔn)盈利組織、準(zhǔn)公益性組織等多種組織形態(tài)的發(fā)育。

不同于聯(lián)邦制的分稅制

《21世紀(jì)》：分稅制是目前各級(jí)政府間的基本財(cái)政框架。什么是分稅制，分稅制反映了各級(jí)政府間一種什么關(guān)系？

劉尚希：目前國(guó)內(nèi)對(duì)于分稅制的認(rèn)識(shí)有諸多誤區(qū)。很多都習(xí)慣照搬聯(lián)邦制國(guó)家的分稅制安排，并希望通過(guò)削減政府層級(jí)，來(lái)迎合聯(lián)邦制國(guó)家分稅制的安排。殊不知，我國(guó)作為單一制國(guó)家，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)跟聯(lián)邦制國(guó)家完全不同。1994年分稅制從誕生之初，就跟聯(lián)邦制國(guó)家分稅制存在本質(zhì)上的區(qū)別。

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，明確了中央與地方的財(cái)政關(guān)系。在我國(guó)的話語(yǔ)體系中，“地方”是指中央以下政府的總稱。盡管地方政府內(nèi)部有多個(gè)層級(jí)，但相對(duì)于“中央”而言，地方是指一個(gè)整體，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，包含省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府，而不是單指其中的某一級(jí)政府。

分稅制，為國(guó)家層面的財(cái)政框架，是與我國(guó)國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)的。從我國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)來(lái)觀察，實(shí)際上只有兩個(gè)層次：中央與地方。地方是一個(gè)整體，省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間的權(quán)限劃分在不同地方可以不同，這屬于“地方治理”的范疇。地方立法權(quán)歸地方的最高政府——省級(jí)政府，省以下政府不能分享。

聯(lián)邦制國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)，跟我國(guó)完全不同。在美國(guó)，聯(lián)邦和州不是上下級(jí)關(guān)系，而是平等的主體契約關(guān)系。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府的權(quán)力不是來(lái)自于地方政府，相反，地方政府的權(quán)力倒是來(lái)自于中央政府，地方政府是在中央政府賦予的權(quán)限范圍之內(nèi)活動(dòng)的。

所謂分稅制，也是指中央與地方之間；至于地方內(nèi)部各層級(jí)之間是否實(shí)行分稅制，由地方政府自主決定，不一定要照搬國(guó)家層面的分稅制。

《21世紀(jì)》：國(guó)外成熟的分稅制國(guó)家，基本是三級(jí)政府。有專家建議，縮減政府層級(jí)，來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范的分稅制。我們能做到聯(lián)邦制國(guó)家那樣清楚劃分各級(jí)政府的事權(quán)嗎？

劉尚希：我國(guó)事權(quán)劃分，是按照事權(quán)要素劃分，分為事權(quán)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。除了國(guó)防、外交完全屬于中央政府，其他領(lǐng)域的事權(quán)，基本由中央和地方共享：中央更多掌握決策權(quán)，地方更多掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)和支出責(zé)任。

中央決策地方出錢，或中央政府出一部分，地方政府也出一部分，就是常說(shuō)的“上面點(diǎn)菜，下面買單”。這促成了我國(guó)這種單一制國(guó)家的獨(dú)特治理架構(gòu)：我國(guó)的中央政府是世界上最小的中央政府，中央公務(wù)員占全國(guó)的比重大概是5%-6%，地方公務(wù)員占大頭；在財(cái)政支出中，中央的比重只有15%，地方的比重占到85%。

和西方國(guó)家相比，我國(guó)的中央政府是個(gè)“小政府”。中央政府只有決策能力，使得中央政府僅在國(guó)防和外交領(lǐng)域具有執(zhí)行能力，其他領(lǐng)域都需要嚴(yán)重依賴地方政府，需要通過(guò)發(fā)文件和開(kāi)會(huì)來(lái)傳達(dá)決策。

因此我們的事權(quán)劃分方式，完全不同于聯(lián)邦制國(guó)家。因此，地方政府由幾個(gè)層級(jí)組成，四級(jí)、三級(jí)或者二級(jí)都是一個(gè)次要的問(wèn)題。這僅僅是地方治理的內(nèi)容，各地可因地制宜。

簡(jiǎn)政放權(quán)+上收支出責(zé)任

《21世紀(jì)》：目前分稅制運(yùn)行主要存在什么問(wèn)題？該如何改進(jìn)？

劉尚希：明白國(guó)家治理與地方治理的區(qū)別后，相對(duì)應(yīng)的，分稅制目前運(yùn)行的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是中央與地方的關(guān)系需要調(diào)整；二是地方內(nèi)部的關(guān)系也需要調(diào)整。

首先，中央與地方的關(guān)系。市面上有流行的說(shuō)法叫做“事權(quán)層層下移，財(cái)權(quán)層層上移”，能表明現(xiàn)在財(cái)政體制運(yùn)行的矛盾——支出責(zé)任更多由基層政府承擔(dān)；但也有不準(zhǔn)確的地方。如果籠統(tǒng)地說(shuō)“事權(quán)”，而不考慮“事權(quán)”的構(gòu)件——因?yàn)槭聶?quán)一直都是由中央和地方共享，中央更多行使決策權(quán)，地方更多行使事權(quán)的執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任——所以，不能籠統(tǒng)地說(shuō)“事權(quán)下移”。

按照1994年分稅制改革的設(shè)想，中央政府收入比重60%，支出比重40%；地方收入比重40%，支出比重60%，這樣中央政府能去平衡地區(qū)差距。目前的趨勢(shì)是，中央財(cái)政占比越來(lái)越低，2012年降到了48%。面對(duì)這種趨勢(shì)，即使不進(jìn)行“營(yíng)改增”，中央與地方的財(cái)權(quán)劃分也需要調(diào)整。

同時(shí)，地方財(cái)政支出占比達(dá)到85%，監(jiān)管成本高，導(dǎo)致資金損失浪費(fèi)較大。這使得財(cái)政績(jī)效很難提高。

為此，需要做雙向的調(diào)整。一方面，要將部分事權(quán)的決策權(quán)下放給地方，所謂“簡(jiǎn)政放權(quán)”，因?yàn)榈胤礁私鈱?shí)際情況，能做出更有效率的決策。另一方面，則需要將部分事權(quán)的執(zhí)行權(quán)上移到中央，擴(kuò)充中央政府的規(guī)模，這可能牽涉到部分事項(xiàng)的“垂直管理”，當(dāng)然部分事項(xiàng)可能仍要委托地方代辦。

有很強(qiáng)外溢性的事項(xiàng)，其執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)該上移到中央，比如大江大河的治理、邊防；再如涉及到全國(guó)人口流動(dòng)，其基本養(yǎng)老等。

再者，就是地方內(nèi)部的財(cái)政關(guān)系也要調(diào)整。1994年分稅制，本來(lái)是處理中央與地方的關(guān)系，但地方內(nèi)部也多照搬分稅制的模式，將剩下的稅種在各級(jí)政府間進(jìn)行配置，過(guò)度強(qiáng)調(diào)“層級(jí)財(cái)政”，而忽略了轄區(qū)責(zé)任。

層級(jí)財(cái)政的一個(gè)結(jié)果是，分級(jí)吃飯，各管各的，省級(jí)主要管省本級(jí)財(cái)力均衡，而不重視轄區(qū)內(nèi)的財(cái)力均衡。市一級(jí)也是如此。地方政府內(nèi)部，上級(jí)政府權(quán)力大，就將稅權(quán)更多地掌握在自己手里，而將支出責(zé)任下移給基層政府。2005年前，基層財(cái)政困難，半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)不出工資，就是這個(gè)原因造成的。

后來(lái)，中央政府通過(guò)系列措施，省級(jí)政府若給市縣政府以轉(zhuǎn)移支付，能獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)這種“胡蘿卜加大棒”的做法，才使得基層政府的財(cái)力得到基本保障。但這也是治標(biāo)的辦法，治本的辦法是要強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府的“轄區(qū)責(zé)任”。即各級(jí)政府除了保證本級(jí)財(cái)力的均衡，還需要照顧到轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向的財(cái)力均衡。

加強(qiáng)轄區(qū)責(zé)任意識(shí)，才能使一些不適合發(fā)展的地方被解放出來(lái)。一些主體功能區(qū)，本來(lái)應(yīng)該承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，但在分級(jí)吃飯財(cái)政的逼迫下，不適合發(fā)展工業(yè)，也被迫發(fā)展工業(yè)，造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

我國(guó)目前是五級(jí)政府，中央不可能管到縣、鄉(xiāng)級(jí)別的事務(wù)，只有強(qiáng)化地方政府的財(cái)政轄區(qū)意識(shí)，才能使真正實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。如當(dāng)前反映縣級(jí)財(cái)政支出中，教育占很大比重，負(fù)擔(dān)很重，未來(lái)可將部分支出責(zé)任上移到市級(jí)甚至省級(jí)，來(lái)保證各級(jí)政府財(cái)力的均衡。

地方稅配置應(yīng)以“消費(fèi)”為稅基

《21世紀(jì)》：當(dāng)下?tīng)I(yíng)改增，使得地方喪失主體稅種。不少省份在呼吁中央將更多財(cái)力或者財(cái)權(quán)下移給地方，您怎么看？

劉尚希：從當(dāng)前中央與地方的財(cái)力配比上，中央財(cái)政占比已經(jīng)不到一半，給地方進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)力不現(xiàn)實(shí)。世界范圍內(nèi)，中央財(cái)政占大頭是很普遍的。另外，現(xiàn)在很多小稅種本來(lái)就是歸屬地方的，從數(shù)量上看，也不存在給地方擴(kuò)大財(cái)權(quán)的問(wèn)題。

關(guān)于地方主體稅種建設(shè)，關(guān)鍵在于完善地方稅制，先要明確地方稅制以什么為稅基，再來(lái)決定哪些稅種給地方。地方稅由共享稅和獨(dú)享稅構(gòu)成。對(duì)于地方獨(dú)享稅的構(gòu)建，我覺(jué)得應(yīng)該放到“消費(fèi)”上，不能放到“生產(chǎn)”上，打造以“消費(fèi)”為稅基的地方獨(dú)享稅種。

如果地方稅收主要來(lái)自于“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，則地方的努力則會(huì)指向生產(chǎn)，熱衷于搞各種大型工業(yè)項(xiàng)目。這既不利于節(jié)能減排和環(huán)境改善，與生態(tài)文明建設(shè)相悖。轉(zhuǎn)移到“消費(fèi)”上，有利于擴(kuò)大消費(fèi)、內(nèi)需，對(duì)城鎮(zhèn)化也能起到促進(jìn)作用，因?yàn)槿硕嗟牡胤剑M(fèi)多，稅收自然也多。諸如動(dòng)產(chǎn)消費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)消費(fèi)、服務(wù)消費(fèi)、文化消費(fèi)、健康消費(fèi)等等，都可以成為地方稅基。

再者是具體稅種。消費(fèi)稅，可考慮大部分留給地方。消費(fèi)稅進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍是既定的方向，對(duì)于一些高檔消費(fèi)品，如游艇、私人飛機(jī)等消費(fèi)稅可留給地方。另外，車購(gòu)稅也以消費(fèi)為稅基，可考慮從現(xiàn)在的中央稅轉(zhuǎn)為地方稅。

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