事業(yè)單位改革節(jié)點：以法治保障“政事”分開

2013年11月12日 03:12
來源：21世紀經濟報道作者：耿雁冰

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中國行政體制改革已經取得了成效，改革漸入深水區(qū)。而事業(yè)單位改革的啟動，被視為社會改革從淺水區(qū)進入深水區(qū)的標志。

按照中央機構編制委員會辦公室負責人的解釋，檢驗這項改革成敗的標準，要看它是否有利于調動事業(yè)單位各類專門人才和廣大職工的積極性，是否有利于公益事業(yè)資源的優(yōu)化配置和促進基本公共服務均等化，是否有利于事業(yè)單位服務功能的充分發(fā)揮和社會事業(yè)發(fā)展。

事業(yè)單位改革不僅觸及到簡單的行政組織架構調整，更涉及全社會如養(yǎng)老體制改革、財稅體制改革等需要通盤考慮的問題。

“不改革走不下去”

事業(yè)單位已經成為改革最后堡壘的代名詞。根據1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位包含幾個要素：國有資產舉辦；服務于社會；不以盈利為目的。

在政府自身改革與角色轉換的背景下，不同群體間利益上的矛盾加劇，都成為促使事業(yè)單位改革的動因。甚至有學者稱，事業(yè)單位改革不動，公務員改革更遙不可及，全民的憤怒情緒導致社會保障制度任何改革都不可能成功，改革就卡在事業(yè)單位這一環(huán)節(jié)。

實際上，中國的事業(yè)單位改革一直伴隨著經濟體制改革，斷斷續(xù)續(xù)地進行了許多年，包括各個省，甚至各個縣自己的改革，這些支離破碎的局部改革，為事業(yè)單位改革積累了一定的經驗，但是并沒有統一設計的改革，反而加劇了被改革群體與改革的裂痕，強化了被改革群體的抵制情緒。

國務院法制辦政府法制協調司司長青鋒在談及事業(yè)單位改革的必要性時就表示，事業(yè)單位改革是社會政治經濟發(fā)展到今天的形勢決定的，由此引發(fā)的矛盾太多，不改走不下去；事業(yè)單位矛盾已經成為社會矛盾的一部分，社會的不公平感加劇，這對整個社會的和諧是一個威脅。

2011年3月，《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》出臺，這份五號文件成為事業(yè)單位改革的頂層設計。隨即，國務院還頒布了37號文，出臺10個事業(yè)單位分類改革配套文件。

從人數上看，全國事業(yè)單位從業(yè)人員有三千萬，教育、衛(wèi)生兩大行業(yè)占了近兩千萬。同時，中國事業(yè)單位涵蓋幾乎每一個領域，同時，這些事業(yè)單位擁有行政級別，從正部級的，如國家行政學院，中央黨校等，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種子站等，從上到下都有行政級別。

濃厚的行政色彩，注定了改革是一次艱難的剝離。

“兩頭熱，中間冷”

去年9月，中央機構編制委員會辦公室對外宣布，經過近一年多時間的努力，我國事業(yè)單位改革的第一步，即事業(yè)單位清理規(guī)范工作已經在全國范圍內基本完成。

從各地分類實施情況來看，山西、上海、浙江、廣東、重慶5個試點省市分類工作進展較快，兩個試點省市基本完成了分類工作，其他試點省市已基本完成模擬分類。此外，河南、內蒙古、四川等地也根據實際情況“分步走”。

中國126萬個事業(yè)單位中，有一百多個種類，其中80%是需要各級財政資助的。改革提出把所有的事業(yè)單位分成三類；承擔行政職能的事業(yè)單位；從事生產經營的事業(yè)單位；提供公共服務和公益事業(yè)的公益類事業(yè)單位。

改革的取向通俗地說叫做“去兩頭，留中間”。承擔行政職能的事業(yè)單位回歸機關；從事生產經營的事業(yè)單位轉為企業(yè)。留下來的就是公益類，根據主管部門測算，需要留下的大概是80%。

真正難啃的骨頭在中間。這部分公益類再次細分為公益一類和公益二類。公益一類提供純公益服務和產品的，比如義務教育。公益二類部分提供公共服務和產品，部分可以資源市場配置，如高等教育。

這兩類事業(yè)單位今后改革的途徑和方向不完全一樣。按照中央的分法，公益一類經費上原則上國家全部負責。公益二類國家財政予以支持，具體的支持方式是通過財政購買服務，即所謂養(yǎng)事不養(yǎng)人。

目前事業(yè)單位分類清理只是初步摸底，最終的分類方式要經一系列審核、測算才能確定。

中編辦研究中心主任洪都在多個場合介紹目前事業(yè)單位改革情況時表示，現在事業(yè)單位改革面臨的情況是“兩頭熱、中間冷”。

一頭熱是黨中央國務院中央編委中央編辦，高度重視，積極提倡和推動事業(yè)單位分類改革。發(fā)了最高級別的中發(fā)五號文件。還有一頭熱是基層，社會民眾，老百姓樸素觀念就是事業(yè)單位改革，看病、上學就不難了。

中間部分，也就是事業(yè)單位的主管部門和事業(yè)單位自身，對改革并不積極。他們不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會發(fā)生什么樣的變化。

謹防國資流失

保證國有資產不流失，成為事業(yè)單位改革中不可回避的問題。

洪都認為，國有企業(yè)改革時就有過國有資產流失的教訓。事業(yè)單位改革，相當部分單位要轉成企業(yè)，在資產登記、清算過程中，同樣面臨國資流失的風險。

例如，之前進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉企改制中，大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)把衛(wèi)生院賣掉，甚至出現了4500萬的市級衛(wèi)生院以500萬賣給全體職工的案例。但是，實施醫(yī)療衛(wèi)生改革后，又要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供基本醫(yī)療服務，因此全國出現了以原來幾倍、十幾倍，甚至幾十倍的價格，買回原來的衛(wèi)生院，給國家造成巨大損失。

在事業(yè)單位改制中，雖然資產評估已經越來越規(guī)范，但是仍然不能忽視國有資產被低估、賤買的可能性，尤其是出版社、報社等單位，要防止知識產權、土地等無形資產、房產等固定資產價值被低估。

業(yè)內人士認為，對那些在轉制中產權發(fā)生變化的單位，是防止國有資產流失的重點。除了要保證資產評估的客觀公正外，關鍵是在進行產權轉讓時要引進市場機制，通過競拍實現公平、公正、公開。

由于事業(yè)單位數目和性質繁雜，各主管單位基本上要求由事業(yè)單位自己拿出改革方案。在中央明確事業(yè)單位分類改革不是甩包袱的前提下，“拿到財政的，保留自有的”，成為部分事業(yè)單位的改革動力。

法制解決“政事”不分

中國政法大學副校長馬懷德認為，僅僅依靠政策推動事業(yè)單位改革遠遠不夠，需要法治的推進與保障。

至于如何運用法治手段來進行推進與保障，學界對此有兩種設想：一是等到改革成熟之時來運用法律對改革成果予以鞏固，二是在整個改革過程中都運用法律手段。

對于事業(yè)單位改革法的重點規(guī)范內容，馬懷德提出了以下四項重點內容：一是明確事業(yè)單位的屬性、定義以及事業(yè)單位改革的目標、路徑等，將“去兩頭留中間”后的80%的部分，等同于國外的公共部門，并且將五號文件及其十個配套文件的精神納入到法治軌道。二是落實事業(yè)單位法人的自主權，例如人員的聘用、事業(yè)單位法人的規(guī)模、法定代表人的產生、工資福利待遇等。三是注意避免行政機關下屬的事業(yè)單位成為“二政府”。四是解決事業(yè)單位改革的程序合法性問題。

馬懷德認為，還有一個需要重點考慮的問題是，如何避免行政機關下屬的事業(yè)單位成為“二政府”。

很多事業(yè)單位脫胎于機關，與后者有著緊密的依附關系，比如國家發(fā)改委下屬一百多個事業(yè)單位，有的參照公務員，有的差額撥款，有的全額撥款，其中相當部分是為機關服務。

“許多過去機關親自做的事情，現在自己不做了，交給了事業(yè)單位。這些事業(yè)單位讓它脫離機關，很困難。如果繼續(xù)放在機關里，它的屬性是如何？需要思考?！瘪R懷德表示。

這一點，就需要法律清楚地把握住界限，否則即使花力氣進行改革，事業(yè)單位可能還是隨時可能變成行政機關，行政機關也隨時可能把自己的一部分職能剝離出來，轉為事業(yè)單位。