2013年11月13日 04:59
來源：京華時報 作者：孫思婭袁國禮裴曉蘭

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2009年4月，北京房山區(qū)人民法院長溝法庭法官進(jìn)村公開審案，露天法庭引來村民旁聽。京華時報資料圖片

司法改革

★公報

全會提出，建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。

因財政權(quán)、人事權(quán)受制于地方，目前，基層法院一旦遇地方干預(yù)，很難保持獨立審判。而行政機關(guān)的執(zhí)法存在力量分散、執(zhí)法不獨立、效率低下的問題。

十八屆三中全會在司法改革方面，再提“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，專家認(rèn)為，司法的行政化與地方化是司法改革面臨的主要問題，只有解決這兩個問題才能確保依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

京華時報記者孫思婭袁國禮裴曉蘭

【三問改革】

1問

如何確保獨立公正行使審判權(quán)？

基層司法機構(gòu)應(yīng)脫離地方

中國政法大學(xué)刑事訴訟法教授洪道德表示，司法的行政化與地方化是司法改革面臨的主要問題，只有解決這兩個問題才能確保依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。至于如何解決，他認(rèn)為，第一步要把基層檢察院、法院，從地方橫向領(lǐng)導(dǎo)改為由省級領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)擔(dān)財政，同時將人事權(quán)從地方黨委中解脫出來。此外，要強調(diào)法院自身的判決裁定要過硬，依照法律規(guī)定公正斷案，黨和國家才敢將徹底的獨立權(quán)交給法院。

對于如何實現(xiàn)審判獨立，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為應(yīng)分五步走：第一步，通過修法設(shè)置脫離地方行政區(qū)域的獨立行政法院，以減少干預(yù)。第二步，在各級法院內(nèi)部開展“去行政化”的改革。廢除法院院長、庭長對判決進(jìn)行審批的不成文做法。第三步，要通過黨內(nèi)法規(guī)明確政法委不能過問具體個案。第四步，待行政法院試驗成功，讓所有基層法院和中級法院都脫離地方行政區(qū)域。第五步，高級法院也脫離省一級行政區(qū)設(shè)置。由幾個省、市聯(lián)合成立一個高級法院，以避免高級法院受省級地方當(dāng)局干預(yù)。

2問

行政執(zhí)法體制改革往哪些方向努力？

應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)保障獨立性

中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德表示，目前行政執(zhí)法存在分散、不獨立和效率低的問題，要通過改革，建立一個公正、相對獨立、高效權(quán)威、統(tǒng)一整合的執(zhí)法體制，減少執(zhí)法機關(guān)之間的沖突，減少權(quán)限的交叉和重疊，從而防止執(zhí)法過程中各種問題，如不作為、選擇性執(zhí)法、濫用執(zhí)法權(quán)等，最終實現(xiàn)行政機關(guān)的公正、規(guī)范、文明和嚴(yán)格執(zhí)法。

馬懷德認(rèn)為，改革有兩大方向，一方面是執(zhí)法權(quán)的相對統(tǒng)一，如城管執(zhí)法機構(gòu)，就是針對城市管理過程出現(xiàn)的問題，建立的一個相對統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，集中了城市管理的多項執(zhí)法權(quán)。另一個方向就是要保障行政執(zhí)法權(quán)的獨立性和權(quán)威性。他認(rèn)為，應(yīng)該建立相應(yīng)機制，保障地方政府和相關(guān)部門，逐步減少對行政執(zhí)法機構(gòu)的干預(yù)，保證其依法獨立、公正規(guī)范地行使執(zhí)法權(quán)。

3問

新形勢下勞教制度該如何改革？

須改變僅由公安決定勞教

姜明安表示，現(xiàn)在絕大部分勞教所已經(jīng)停用了，勞教所里的人也不多了。但我國勞教制度改革的方向，目前還不是很明確，他認(rèn)為首先可以從對象區(qū)分來選擇改革方向。

首先，對于批評政府、上訪的，這部分人員的勞教應(yīng)該取消。對于吸毒人員，應(yīng)該進(jìn)入戒毒所戒毒。最重要的是第三部分人員，即未成年青少年犯罪，按照法律不能判刑的。

姜明安認(rèn)為，對未成年人，可以組織專家、公安民警、法律人員等共同組成一個類似于法庭的機構(gòu)，它不是法院，但同時可以審理，經(jīng)過律師的辯論等準(zhǔn)司法程序，對其進(jìn)行裁決。實行半年或一年的社區(qū)矯正，或?qū)ｉT的違法行為矯正所矯正。姜明安認(rèn)為，必須改變現(xiàn)行勞教制度中僅由公安一家決定，且沒有正當(dāng)法律程序制約的現(xiàn)狀。

【試點情況】

鐵路法院移交后審案更獨立

過去，我國鐵路司法系統(tǒng)的經(jīng)費、人事由鐵路局負(fù)責(zé)，往往被看做鐵路局的下屬單位，其公正性和中立性廣受質(zhì)疑。

2012年3月，北京鐵路運輸檢察分院、北京鐵路運輸檢察院移交給北京市檢察院。2012年6月，北京鐵路兩級法院正式納入北京市法院序列，整體納入國家司法管理體系，實行屬地管理。改制后，鐵路法院和鐵路檢察院人事安排已經(jīng)脫離鐵路系統(tǒng)，完全納入地方司法體系中；在經(jīng)費保障方面，改制后根據(jù)行政管理體制，經(jīng)費由同級政府預(yù)算予以保障。

據(jù)了解，過去很多鐵路司法機構(gòu)都出現(xiàn)過管轄權(quán)異議的質(zhì)疑，甚至有當(dāng)事人要求全體審判人員回避，理由是全體審判人員都與鐵路部門有利害關(guān)系。而鐵路司法機構(gòu)涉及的案件均與鐵路有關(guān)，又由鐵路部門養(yǎng)著，獨立性比地方法院要小得多，法官辦案公正性受人詬病。鐵路法院移交地方后，法官審理案件更具獨立性，同時，也避免了訴訟當(dāng)事人對法官“中立性”的質(zhì)疑。

【改革背景】

在審判獨立公正方面，洪道德介紹，雖然我國憲法、刑訴法等法律規(guī)定法院依法獨立行使審判權(quán)，但現(xiàn)存體制導(dǎo)致的司法權(quán)地方化問題卻無法實現(xiàn)獨立，其原因在財政權(quán)受制于地方，人事任免也隸屬于地方，如果遭到地方干預(yù)，法院很難保持獨立審判。

目前，行政機關(guān)的執(zhí)法存在執(zhí)法力量分散、執(zhí)法不獨立、效率低下的問題。馬懷德介紹，目前每個行政部門有自己的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法力量，工商有執(zhí)法人員，城管有執(zhí)法力量，稅務(wù)、規(guī)劃、土地等部門，同樣各有各的執(zhí)法力量，沒有形成執(zhí)法力量相對統(tǒng)一的執(zhí)法體制。其次，一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)考慮，實行地方保護(hù)，借助各種手段，干預(yù)行政部門的執(zhí)法，對執(zhí)法機關(guān)的獨立性產(chǎn)生一定的影響。另外，由于執(zhí)法體制不順，一些行政機關(guān)在執(zhí)法中互相“打架”，執(zhí)法權(quán)限出現(xiàn)沖突，部門之間矛盾重重，導(dǎo)致執(zhí)法效率不高，效果不佳。

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