國家治理現(xiàn)代化引人遐想將進一步簡政放權

2013年11月14日 00:17
來源：華夏時報

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本報記者商灝北京報道

“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?1月12日閉幕的十八屆三中全會這樣強調國家治理的現(xiàn)代化，意味著要求國家治理更加科學、更加民主，同時也要更制度化、規(guī)范化、程序化，而不再像過去那樣的傳統(tǒng)方式。我們看到，不管是中央行政體制改革還是地方行政體制改革，都已成為整個三中全會改革全局的關鍵和重點。

順德試點大部制改革

回望歷史，1992年，順德經(jīng)歷的一場歷史上力度最大、層次最深的行政體制改革，最大限度地釋放了生產(chǎn)力，將順德在改革開放后野蠻生長的經(jīng)濟力量放出牢籠。2009年9月16日，順德啟動以大部制為內容的行政體制改革，將41個黨政群機構整合為16個。雖然相隔17年，但兩次改革卻彼此聯(lián)系。1992年把56個政府部門合并為18個，形成了順德行政體制改革中的首次大部制。2009年的機構整合將部門職能、權責集體理順，讓政府從管理者的角色逐步轉變，成為服務型政府。2010年9月，順德開始簡政強鎮(zhèn)事權改革。隨后，順德分別推出三項圍繞著“大社會、小政府”的配套改革措施——審批制度改革、農(nóng)村綜合體制改革、社會綜合體制改革。

改革的大趨勢已難以逆轉，但其中的問題如何理順？新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年曾就順德改革案例發(fā)表觀點稱，政府不妨通過行政審批的事權下放，把專業(yè)的東西交還給社會，或縱向推行大部制，縮短從區(qū)到村居的行政距離。

2012年12月，新任中共中央總書記習近平，以1992年鄧小平南巡路徑來到了順德視察，并表達了“改革不停頓，開放不止步”的觀點，要求廣東繼續(xù)充當改革排頭兵。2013年9月3日，順德開始在廣東省內率先試運行企業(yè)登記并聯(lián)審批。至此，順德“小政府、大社會”的形態(tài)有了雛形，為隨之而來的社改、審改、農(nóng)改組成的三大改革奠定了根基。

順德試點，加上人們熟知的廣東南海“政經(jīng)分離”試驗，或許應該被看成行政體制改革這個大手術的最早動作。

手術刀揮向地方政府

8月27日的中央政治局常委會討論并通過了《地方政府職能轉變與機構改革方案》，“手術刀”開始真正面向地方政府。

坦率而言，某些時候“政令不出中南?！辈⒎俏Ｑ月柭牎，F(xiàn)實的行政格局下，確實有政令不暢的“堰塞湖”需要疏通，確實有地方“小算盤”、“小九九”需要遏制，也確實有“上動下不動、頭轉身不轉”的隱憂需要扭轉?？傊?，克服拖延應付以及打折扣、搞變通，需要一番改革“好功夫”。

11月1日的國務院電視電話會議，以周密的部署體現(xiàn)了這樣的“功夫”。比如對地方政府職能轉變提出明確要求：做好中央下放的審批事項，中央明令取消的，要不折不扣地放給市場和社會，不得截留；同時把地方本級該放的權力切實放下去、放到位，特別是對不符合法律規(guī)定、利用“紅頭文件”設定的管理、收費、罰款項目應一律取消。又比如對地方機構改革提出明確要求：嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。

這些部署的核心，在于建立一種行政規(guī)范和制度安排，使得地方不能截留全國改革大局的紅利。

中央政府已經(jīng)提出，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設計，有條件的地方探索省直管縣。地級市的公務員，大約有150萬人，如果省直管縣推行，撤銷地級市之后，這150萬個編制就減掉了，但從具體方案來看，現(xiàn)在還沒有看到部署這一改革。

類似于廣東順德的地方大部制改革，會全面推開嗎？中央文件已明確，“結合地方實際，穩(wěn)步推進大部制改革”，“各級政府要從實際工作出發(fā)，大膽創(chuàng)新，在更大范圍、更多領域綜合設置機構?！睆倪@些表述來看，中央文件沒有單純推廣單一模式，但中央文件中也有一個重要信息：實行綜合設置機構的地方和部門要總結經(jīng)驗，不斷深化改革，探索完善綜合設置機構的有效運行機制。這對先行探索大部制的順德來說應是恰逢其時。順德或許可以根據(jù)中央文件精神繼續(xù)理順大部制運行機制，為中國地方大部制探索出更好的經(jīng)驗。

上海自貿區(qū)改革風向標

除了中央現(xiàn)在已經(jīng)部署推進的改革，地方政府的職能轉變和機構改革還有哪些最新探索？

一位上海市的官員表示，中國（上海）自貿區(qū)作為兼具經(jīng)濟自由和改革試驗區(qū)功能的特殊區(qū)域，有必要先行探索。而上海自由貿易試驗區(qū)揭牌當天，外界最為期待的莫過于上海自貿區(qū)負面清單的內容。根據(jù)總體方案，上海自貿試驗區(qū)內實施“準入前國民待遇+負面清單”的管理試點。而負面清單被認為是自貿區(qū)管理體制改革的關鍵點，也是中國對外開放和簡政放權的實踐。

但最終公開的負面清單卻被外界“吐槽”為《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的翻版。上海方面的解釋是，要在試驗取得經(jīng)驗后才能逐步修改這個負面清單，使之更符合國際高標準。但不管怎樣，上海自貿區(qū)內實施的這項管理試點，仍是中國適應國際投資新規(guī)則的發(fā)展趨勢。

中共十八屆三中全會已經(jīng)把上海自貿區(qū)寫入會議文件，未來的3年中，這28平方公里將成為中國改革的重要風向標。

上海自貿區(qū)的這場改革試驗究竟有什么樣的立意和構想？會有哪些制度性突破？其成果將如何惠及上海、推至全國？在上海市委書記韓正看來，自貿區(qū)本身，關系到“創(chuàng)新”與“可復制”；其籌劃和決策過程，得到最高層的肯定和直接推動，因為“和國家的戰(zhàn)略需求對接了”。

下一步中央和地方行政體制改革將要重構三個關系：一是重構政府和市場的關系；二是重構政府和社會的關系；三是重構中央政府和地方政府的關系。而這三個重構前提條件就是加快審批制度改革的步伐，減少不必要的行政審批，減少不必要的行政許可，減少不必要的檢驗、認證等等。一句話，就是簡政放權，中央政府要把各個權力放到下面去。所以行政審批制度能否深化、取消、到位，將成為這次改革成敗的關鍵。