中央收事權地方穩(wěn)財源財稅改革路徑漸明

2013年11月14日 00:25
來源：華夏時報作者：陳巖鵬

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本報記者陳巖鵬北京報道

“財稅體制改革方面的表述還是有很多新意的，值得期待，是這次整體改革的重頭戲?！?1月13日，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文接受《華夏時報》記者專訪時表示。

十八屆三中全會公報提出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

在施正文看來，中央已將財稅體制提到了前所未有的高度，其作用突破了傳統(tǒng)的經濟范疇，賦予了更深刻的意義，財稅體制改革的成敗甚至可以左右這次改革的總目標的實現(xiàn)。其中“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”表述，則被更多人士解讀為，財稅改革下一步將會注重財權和事權上的匹配，在下放財權空間有限的情況下，上收事權才能“充分調動地方積極性”。

改革路徑

如何進行財稅改革，關鍵性的措施又是什么？施正文表示，其中改革財政體制的第一項是完善立法，實現(xiàn)法治財政。

以往，我國是用行政手段進行財政體制改革，合理性和合法性都受到質疑，但這次把“完善立法”放到了首要環(huán)節(jié)。

“事權不清是當前財稅體制存在的最大問題，相應稅收收多少，各級政府要干什么，先干什么后干什么，賦予了相應的財權，很多亂象都來源于事權不清?！笔┱恼J為。

這是長期以來一直存在的滯后問題，涉及到財稅體制改革的“深水區(qū)”。

今年5月，李克強總理在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上強調，事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革。適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作要下放地方。

國務院研究中心在全會前提交的“383方案”的財稅改革方案，將當前財政體制問題歸為政府事權不清、收支結構不合理、地方債風險突出，強調以優(yōu)先調整事權、帶動財力重新配置為重點，啟動財稅改革。方案提出，以事權合理劃分重新確定財力配置。

上收事權、穩(wěn)定地方財源是改革的方向。施正文表示，財權不賦予給地方，中央收上來的錢實際只需要20%就夠了，還有40%通過轉移支付的方式給地方，強化中央的事權，上收中央調控能力，適度集權，而主要公共服務應該是地方干，這必須立法，實行法治財政是非常艱難的。

至于改革稅制和穩(wěn)定稅負，施正文的理解是，現(xiàn)在我國的稅負是高了還是低了，各個方面都有不同的說法，但當前的背景是今年財政收入增速放緩，這次提出“穩(wěn)定”，意味著稅負不增也不減，還占到GDP 20%左右，這與政府履行的職責是相適應的。

他認為，結構性減稅依然是稅制改革的方向，重點不在減而是結構性調整，現(xiàn)在間接稅高、直接稅低，結構性減稅就是在整體稅負不變的情況下，各個稅種、稅負是變化的，變化的方向是增加直接稅、降低間接稅。

9月初，財政部長樓繼偉在接受媒體采訪時表示，下一步改革個稅的方向是由目前的分稅制轉向綜合和分類相結合的稅制，在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人家庭負擔，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平。

財政部財科所所長賈康也曾表示，應以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度；大力推進資源稅改革，將從價計征機制覆蓋到煤炭；積極擴大房地產稅改革試點范圍；擴大消費稅征收范圍，調整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方等。

施正文高度評價了“透明預算”的提法，他說，本質上就是要預算公開、民主，人大對其進行全口徑監(jiān)管，這切入了預算改革的核心，沒有公開、透明就失去了前提。

未盡事宜

不過，稍感缺憾的是，這次并沒有明確中央和地方財權的配置方案。

施正文注意到，全會只提到了“建立事權和支出責任相適應的制度”，“支出責任”和“財權”有本質不同，這次公報從表述上看沒有觸及根本問題，這也是分稅制改革以來一直存在的問題。

事實上，對照分稅制的上述含義，不難發(fā)現(xiàn)，在過去近20年中，經過一系列的適應性調整，財政體制格局已出現(xiàn)了偏離分稅制、重歸“分錢制”的跡象。

比如，分稅制的靈魂或設計原則在于“財權與事權相匹配”。然而，在“財權”和“事權”始終未能清晰界定的背景下，一些調整變化發(fā)生了：先是“財權”的“權”字被改為“力”字，從而修正為“財力與事權相匹配”。由于財力和事權分別處于“錢”和“權”兩個不同的層面，現(xiàn)實中的操作很難規(guī)范化。后來，又在《預算法》的修訂中以“支出責任”替代“事權”，從而，名義上的“財力與事權相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。

社科院財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，問題在于，“財力”指的是“錢”，“支出責任”指的也是“錢”，由兩“權”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖說是迫于現(xiàn)實條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉。

具體來講，財權、事權如何劃分、如何分配，財權還是集中在中央，地方只有事權沒財權，財權和事權在縱向和橫向上的劃分沒有發(fā)生根本變化，沒有在制度上進行重新安排。

施正文說，“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”、“建立事權和支出責任相適應的制度”只是延續(xù)了以前的提法，只是工作性質的提法，未觸及核心。從這一表述上看，地方發(fā)債的空間會比較小，土地財政解決起來也比較難。

結果可能是，財政收入中央還占大頭，轉移支付還會大量承擔，對其立法非常重要，否則“跑部前進”的不正?，F(xiàn)象還會繼續(xù)，不利于權力均衡，不利于基礎服務的現(xiàn)代化，專項轉移支付要不斷減少。

施正文并未否認財政的集權，他說，中央應該適度集權，但怎樣適度集權、如何賦予地方相匹配的財權和事權，在公報中沒有提到，分稅制確定中央和地方關系以來沒有發(fā)生根本變化，中央掌控地方的格局沒有改變。

“事實上，中央也需要對地方有一定制約；但另一方面，不賦予地方一定財權，地方的積極性也不能充分發(fā)揮，甚至可能會影響到地方發(fā)展，因為地方更了解本地區(qū)經濟和偏好，適當賦予地方財權有利于地方發(fā)展。”施正文稱。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，公報中，營改增、房產稅也都沒有提到。在施正文看來，它們都觸及到既得利益集團的利益，還有資本利得稅、房產稅不能普遍開征，因為它針對的是有多套房產或豪宅的那部分富人，而個稅改革也是針對那些收入高的人群。

事宜未盡，改革還在路上，公報指明改革方向之后，更多細則才會魚貫而出。