三中全會公報(bào)兩度點(diǎn)題事權(quán)上移引關(guān)注

2013年11月14日 01:54
來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào) 作者：張靜王琳章軻陳漢辭

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舉世矚目的十八屆三中全會12日閉幕。全會公報(bào)在財(cái)稅領(lǐng)域的100多字表述中，兩次提到事權(quán)，包括“明確事權(quán)”和“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這引發(fā)了輿論對于事權(quán)上移領(lǐng)域的關(guān)注，其中涉及民生領(lǐng)域的事權(quán)更是引發(fā)熱議。

民生領(lǐng)域事權(quán)有望上移

全會提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

財(cái)政部部長樓繼偉曾公開表示，財(cái)稅改革需要調(diào)整中央與地方的事權(quán)劃分，尤其要上收部分地方的事權(quán)，其中包括養(yǎng)老、社保等事項(xiàng)?！吧鲜帐聶?quán)”也被認(rèn)為是他上任后的主政思路。

然而對于什么樣的事權(quán)應(yīng)該上收，各界較為一致的觀點(diǎn)是應(yīng)具有“外部性”，涉及公眾利益的事權(quán)應(yīng)上收中央，司法體系、食品藥品安全的問題，上收相對較為容易。

比如在教育領(lǐng)域，盡管目前在政策上還沒有直接體現(xiàn)，但學(xué)者普遍呼吁中央上收教育事權(quán)。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》表示，傳統(tǒng)上中國一直存在地區(qū)之間義務(wù)教育不平衡的問題沒有解決。如今又額外多了一個(gè)問題，即新型城鎮(zhèn)化。讓農(nóng)民工市民化，得解決現(xiàn)實(shí)的支出責(zé)任問題，地方政府一算賬，說“我承擔(dān)不起”。

“主要是在教育上。對地方政府來說，社保不是大問題，是人家貢獻(xiàn)的，農(nóng)民工繳費(fèi)的貢獻(xiàn)更大。真正構(gòu)成地方政府成本的其實(shí)就是義務(wù)教育?！彼f。

事實(shí)上，由于存在嚴(yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失調(diào)現(xiàn)象，北京、上海等一線城市擁有明顯更好的教育質(zhì)量，吸引很多人前往京滬求學(xué)，這對地方政府構(gòu)成了壓力。“你有孩子，我給你錢，但你別進(jìn)我的學(xué)校，進(jìn)打工子弟學(xué)校?！辈虝P說，這是一個(gè)機(jī)會，呼吁中央政府，把義務(wù)教育的事權(quán)、支出責(zé)任，統(tǒng)一到自己手上。

另一方面，由于公共基礎(chǔ)教育投入體系中，縣鄉(xiāng)財(cái)政相對所占比例較高，曾一度占到70%，因此業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央加大教育投入可促進(jìn)教育公平。

“這是一個(gè)發(fā)展理念?！痹谡劦浇逃聶?quán)上移中央時(shí)，21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇告訴本報(bào)記者，“雖然近些年中央與省級財(cái)政投入有所提高，但大頭還是在縣鄉(xiāng)財(cái)政，因全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，使得教育發(fā)展資源嚴(yán)重不平衡，而中央加大財(cái)政投入，至少義務(wù)教育階段有一定的標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)教育均衡，擴(kuò)大教育公平。”

近五年來，中央財(cái)政已發(fā)力。比如在免除學(xué)雜費(fèi)方面，中央與地方按照一定比例承擔(dān)免除部分費(fèi)用?！斑@表明，中央財(cái)政在改善農(nóng)村、不發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)教育面貌、推進(jìn)教育公平方面已有所作為。”熊丙奇表示。

此外在環(huán)保領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢昨日透露了當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的五個(gè)重點(diǎn)，這可能預(yù)示著環(huán)保部門將實(shí)行全國范圍內(nèi)的垂直監(jiān)管，也可能預(yù)示著國家海洋局、國家林業(yè)局和環(huán)境保護(hù)部三部門之間將走得更近。

在13日下午召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（國合會）2013年年會上，周生賢說，剛剛閉幕的十八屆三中全會對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出全面安排，要求改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放等一系列環(huán)境管理制度。

目前，環(huán)保執(zhí)法最大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)工作由各級地方政府負(fù)責(zé)。中央政府的環(huán)境監(jiān)管意愿很難落實(shí)，其中最主要的原因在于地方環(huán)保局接受環(huán)保部和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。盡管地方環(huán)保局在業(yè)務(wù)上聽命于環(huán)保部，但在預(yù)算和人事上受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和控制。

在這樣的制度安排下，地方政府對環(huán)保工作的投入是全面平衡地方工作和各個(gè)職能部門的結(jié)果。實(shí)際情況往往是地方政府官員把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展放在工作的首要位置，很少考慮對企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。在這樣一個(gè)地方環(huán)保屢遭質(zhì)疑的背景下，對于中央垂直管理的呼聲一直不斷。

事權(quán)財(cái)權(quán)匹配中的地方積極性

延續(xù)樓繼偉的思路，今年上半年，中國金融四十人論壇發(fā)布的兩份財(cái)稅體制改革方案中，均涉及事權(quán)劃分的話題。不過，兩份報(bào)告對此有不同的建議。

《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》報(bào)告建議，將有較強(qiáng)“外部性”的司法、環(huán)保監(jiān)管、食品和藥物安全、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等部分支出責(zé)任集中到中央，并建立將基礎(chǔ)養(yǎng)老金即統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分歸中央和地方管理的新體制。

報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)該上收的、“外部性”較強(qiáng)的支出責(zé)任包括但不限于：司法“去地方化”；跨省區(qū)域污染監(jiān)控與執(zhí)法；監(jiān)控全國性食品藥品安全問題；提高中央對跨省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出比例；將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理和彌補(bǔ)缺口的責(zé)任上收到中央，個(gè)人賬戶由地方管理并逐步市場化；承擔(dān)協(xié)調(diào)醫(yī)保的跨區(qū)域結(jié)算功能；上收主要宏觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)責(zé)任。

而另一份名為《構(gòu)建有利于地方改革的統(tǒng)一大市場》報(bào)告則認(rèn)為，首先應(yīng)推動司法權(quán)“去地方化”，其他地方事權(quán)目前可繼續(xù)由地方掌握；同時(shí)在地方仍然承擔(dān)較多事權(quán)的前提下，需要賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

事實(shí)上，中央與地方事權(quán)與財(cái)力的不匹配一直廣受詬病。樓繼偉在《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中也提到：“上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務(wù)最終都壓到基層政府，出現(xiàn)所謂‘上面千根線，基層一根針’的局面。這是目前我國財(cái)稅體制的最大問題。”

今年9月召開的“莫干山會議”上，財(cái)政部副部長王保安表示，中央和地方事權(quán)的劃分不清晰，這就造成中央委托地方的事權(quán)或者說地方事權(quán)過多，只能靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來解決，這就帶來了專項(xiàng)過多的問題，影響財(cái)政運(yùn)行效率?！拔覀兊呢?cái)稅體制確實(shí)到了需要整體性改革的時(shí)候?！?/p>

不少學(xué)者認(rèn)為，正是因?yàn)闄?quán)責(zé)不清，地方承擔(dān)了大部分的事權(quán)，導(dǎo)致地方債臺高筑，不透明的地方融資平臺林立。

盡管中央通過轉(zhuǎn)移支付等方式平衡地方財(cái)力，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏高，地方“跑部錢進(jìn)”不僅帶來尋租，同時(shí)由于轉(zhuǎn)移支付往往要求地方搭配投入，加重了地方支出壓力。

在這樣的背景下，此次三中全會公報(bào)提及的“明確事權(quán)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，被業(yè)界普遍看好。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康在昨日舉辦的天和網(wǎng)沙龍上表示，政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場關(guān)系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對政府收入規(guī)模起著大前提的作用。

“所以，合理明確各級政府‘做什么，不做什么’的事權(quán)劃分，是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要使事權(quán)的明晰合理落實(shí)到各級財(cái)政支出責(zé)任的‘明細(xì)單’?！?/p>

同時(shí)，賈康還稱，財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分合理發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

事實(shí)上，在“上收事權(quán)”被各界熱烈討論的同時(shí)，本次全會報(bào)告中提到的“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”也引發(fā)了輿論關(guān)注。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對本報(bào)記者表示：“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的這句表述，將此前擔(dān)心的上收事權(quán)地方就“沒事干”的憂慮打消。這也是1994年我國推行分稅制財(cái)稅體制的延續(xù)。

楊志勇認(rèn)為，盡管分稅制在這次公報(bào)中沒有提到，但強(qiáng)調(diào)了地方的積極性，較為務(wù)實(shí)，至少地方積極性還是得到了強(qiáng)調(diào)?！疤貏e是像中國這樣的大國，不可能什么事權(quán)都收歸中央?！?/p>

賈康則認(rèn)為，對于由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化是繼續(xù)推進(jìn)分稅制體制框架建設(shè)可以并應(yīng)該盡快做的。