2013年11月14日 11:59
來源：南方周末 作者：徐庭芳

人參與條評(píng)論

（CFP/圖）

在中國改革日益復(fù)雜的背景下，決策者開始更為開放地傾聽各方聲音。而為經(jīng)濟(jì)與改革定調(diào)的三中全會(huì)，成為各路智庫、機(jī)構(gòu)與研究者們“推銷”各自改革方案的隱形賽場(chǎng)。

不同的方案與主張，不僅在爭論之中為決策提供了參考，也成為一個(gè)重要的緩沖墊——這些方案公開之后的社會(huì)反應(yīng)，相當(dāng)于無形的“壓力測(cè)試”。

2013年10月底，十八屆三中全會(huì)前夕，一份來自部級(jí)官方智庫、簡稱為“383”的改革方案橫空出世，迅速引發(fā)各界關(guān)注。

這份報(bào)告之所以引發(fā)轟動(dòng)，不僅是由于細(xì)節(jié)的豐富程度——涵蓋從行政放權(quán)、打破壟斷到土地制度改革等領(lǐng)域，以及呼應(yīng)近來官方頻發(fā)的改革呼聲，提出了未來10年的改革路線圖；也由于該報(bào)告的兩位牽頭者特別引人注目：國務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱“國研中心”）主任李偉和發(fā)改委副主任劉鶴，前者曾經(jīng)是國務(wù)院前總理朱镕基的秘書，后者則被媒體認(rèn)為是新一屆政府的重要經(jīng)濟(jì)“智囊”。

事實(shí)上，這不過是千百份試圖影響決策的報(bào)告中的一份。南方周末記者發(fā)現(xiàn)，自稱已送達(dá)決策層的方案就有10個(gè)。

除了官方智庫，民間智庫、海外投行等各種機(jī)構(gòu)也以各自的渠道和方式，向決策層或者公眾“推銷”自己的改革方案。

眾多智庫的運(yùn)營者能感受到的一個(gè)明顯變化是，“新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子”對(duì)智庫的重視。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心（下稱“國經(jīng)中心”）常務(wù)副理事長、前中央政策研究室副主任鄭新立告訴南方周末記者，總書記習(xí)近平最近對(duì)智庫建設(shè)專門做了批示，要發(fā)揮智庫的作用?！斑@一次聽取智庫的意見范圍更廣，也是因?yàn)槿娓母?，涉及的領(lǐng)域比較多?！?/p>

“發(fā)揮臨門一腳的作用”

“我們要發(fā)揮臨門一腳的作用，能夠把各個(gè)研究機(jī)構(gòu)的研究成果轉(zhuǎn)化為宏觀決策的政策建議提上去。給政府提建設(shè)性意見，有可行性才提，沒有可行性就不提。”

這些方案最重要的推銷對(duì)象，便是決策層。問題的關(guān)鍵是，如何將報(bào)告送達(dá)最高層？

在諸如國研中心、社科院這樣的官方智庫體系內(nèi)，報(bào)告的上送下達(dá)并不是什么大問題。但對(duì)于民間智庫來說，這一環(huán)至為重要，但也至為困難。

有趣的是，在民間智庫體系內(nèi)，也存在“貴族”和“草根”的不同通路。

比如，鄭新立所在的國經(jīng)中心盡管屬于資金自籌的“民間智庫”，但實(shí)為民間中的“貴族”。2009年成立之初即以122人組成的跨經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)、外交和政府高層官員的超豪華領(lǐng)導(dǎo)陣容，被媒體稱為“中國最高級(jí)別智庫”。

據(jù)鄭新立介紹，這次國經(jīng)中心提交的改革方案，主題是“建立一個(gè)能促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制”，具體對(duì)策和建議包括，建立衡量發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、分配制度改革、國有企業(yè)改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、放寬金融行業(yè)準(zhǔn)入、土地制度改革等內(nèi)容。

他們提出“借鑒波蘭國有經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)有的管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變到管資本為主，把國有企業(yè)交給這些金融資產(chǎn)管理公司管理。在金融資產(chǎn)管理公司下面再設(shè)立若干股份制公司，跟其他企業(yè)展開平等競爭”；在鼓勵(lì)創(chuàng)新方面，建議“鼓勵(lì)將大學(xué)的研究成果用于實(shí)踐，允許大學(xué)參與所得分成”。

這套方案正是由國經(jīng)中心理事長、前國務(wù)院副總理曾培炎“掛帥”，“組織了一個(gè)比較強(qiáng)大的研究班子”。鄭新立介紹，報(bào)告直接送給了最高層。

這個(gè)高層及理事均由退休高官組成的智庫，顯然被“另眼相看”。據(jù)鄭新立透露，國經(jīng)中心有代表可以“列席國務(wù)院常務(wù)會(huì)議”，政府也會(huì)將一些研究課題委托國經(jīng)中心研究。

國經(jīng)中心里的退休官員，此前長期在國務(wù)院、中央各個(gè)部門（主要是商務(wù)部、發(fā)改委、外交部、中央政策研究室、國務(wù)院研究室五個(gè)部門）工作，顯然更明白國務(wù)院在想什么、需要什么，宏觀決策上哪一項(xiàng)決策需要改進(jìn)，哪一些需要作出新的決定?！案鶕?jù)使用者的需要我們把成果送上去。上面覺得你送上來的正好能解決這個(gè)問題，所以命中率比較高。”

不過，即便是與決策層關(guān)系深厚，若想影響決策也需積極游說。

過去兩年，國經(jīng)中心就曾對(duì)兩項(xiàng)重要政策的落地施加了影響。2012年國經(jīng)中心向中央提出：為了支持中國企業(yè)走出去搞國際并購，建議允許商業(yè)銀行以一定比例的存款準(zhǔn)備金作為質(zhì)押，獲得央行外匯支持。而過去商業(yè)銀行發(fā)放外匯貸款必須購匯。“打了三次報(bào)告，最終獲得解決?！编嵭铝⒄f。

2013年，國經(jīng)中心提出要建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。這一政策最終于2013年10月初被公之于眾。

“曾培炎理事長叫我們要發(fā)揮臨門一腳的作用，能夠把各個(gè)研究機(jī)構(gòu)的研究成果轉(zhuǎn)化為宏觀決策的政策建議提上去。”鄭新立告訴南方周末記者，有些智庫與宏觀決策離得太遠(yuǎn)，提不進(jìn)去，也有些智庫專門跟政府唱反調(diào)，更提不進(jìn)去?！拔覀兘o政府提建設(shè)性意見，有可行性才提，沒有可行性就不提?！?/p>

擠到高層桌上

“我們?yōu)槭裁茨茏哌M(jìn)外圍的決策圈子？一些決策僅僅依靠官方或者半官方的研究機(jī)構(gòu)是不夠的，需要依托市場(chǎng)的力量?！?/p>

2009年7月，剛成立不久的國經(jīng)中心組織了一次全球智庫峰會(huì)，邀請(qǐng)全球知名智庫前來參加，從此讓智庫（Think Tank）這個(gè)詞在中國得以廣泛傳播。

中國傳統(tǒng)智庫的作用集中體現(xiàn)于1980年代改革開放之初，當(dāng)時(shí)的社科院、國家體改委、體改辦等機(jī)構(gòu)，聚集了一大批嶄露頭角的青年學(xué)子，其中包括今天活躍在官學(xué)兩界的周小川、樓繼偉等，他們?cè)诙艥櫳?a target="_blank">吳敬璉、厲以寧等老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家的帶領(lǐng)下，為決策層提供了改革開放的整體方案設(shè)計(jì)。

1990年代以后，這些智庫大多歸于沉寂，或者轉(zhuǎn)型為附屬于中央部委的體制內(nèi)研究機(jī)構(gòu)，在財(cái)務(wù)、人事編制和業(yè)務(wù)上缺乏真正的獨(dú)立性。

近五六年來，決策層逐漸發(fā)現(xiàn)官方智庫的力量不足，開始積極引進(jìn)市場(chǎng)派學(xué)者的力量。萬博兄弟資產(chǎn)管理公司董事長、萬博經(jīng)濟(jì)研究院院長滕泰還記得，他從2006年開始以金融機(jī)構(gòu)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的身份受邀參加中央政策研究室、國務(wù)院研究室的相關(guān)專家咨詢會(huì)。

“市場(chǎng)派學(xué)者為什么能走進(jìn)外圍的決策圈子？因?yàn)榻?jīng)濟(jì)決策僅僅依靠官方或者半官方的研究機(jī)構(gòu)是不夠的，需要依托市場(chǎng)的力量?！彪┱f，“邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家是有好處的，只有金融機(jī)構(gòu)愿意每年花幾千萬上億的資金，一兩百個(gè)分析師跑去調(diào)查各行業(yè)，他們對(duì)經(jīng)濟(jì)是最敏感的。”

民間智庫由此生長起來。老牌的如天則經(jīng)濟(jì)研究所，新銳的有中國金融四十人論壇（CF40）、中國經(jīng)濟(jì)50人論壇、博源基金會(huì)，以及研究新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院、萬博經(jīng)濟(jì)研究院等。

三中全會(huì)之前，這些獨(dú)立智庫幾乎都成功將自己的研究報(bào)告送抵領(lǐng)導(dǎo)層。送達(dá)的渠道則是“八仙過海，各顯神通”。

中國金融四十人論壇年度重大課題“深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案”，“六個(gè)子課題都遞交到相關(guān)部門，并有報(bào)告得到?jīng)Q策層領(lǐng)導(dǎo)的批示” 。

據(jù)論壇秘書長王海明介紹，這個(gè)創(chuàng)立于2008年的機(jī)構(gòu)，聚焦在金融領(lǐng)域。最初通過內(nèi)參和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)遞送一些內(nèi)部報(bào)告，憑借每年舉辦的上百場(chǎng)閉門研討會(huì)和研究成果的口耳相傳積聚了一定的影響力，并進(jìn)而打通了內(nèi)部報(bào)送的渠道。

一位民間智庫人士告訴南方周末記者，一些影響力比較大、口碑較好的民間智庫，可以通過一些半官方管道遞送報(bào)告。比如，新華社內(nèi)參、中財(cái)辦、國務(wù)院研究室、中央辦公廳（對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的秘書局）、中央政策研究室等。

一些活躍的智庫每周或每月都會(huì)向自己的官方管道遞送電子版或印刷版的內(nèi)部報(bào)告，但哪些會(huì)被這些“管道”遴選出來向更高級(jí)別呈送，呈送到哪個(gè)層次，他們并不知曉，除非偶爾被反饋說“領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)批示，要求研究”。大多數(shù)情況下，這些報(bào)告并不會(huì)有反饋。

一些贏得官員信任的智庫，還可能通過部委之間的“交換送件”抵達(dá)決策層——比如，國務(wù)院、央行、財(cái)政部等機(jī)構(gòu)之間常會(huì)互送文件。一位知情人士告訴南方周末記者，保密則是此類溝通的第一要?jiǎng)?wù)，“絕不會(huì)通過郵局遞送”。

更多的民間智庫要想“直通中南?！?，則需要通過自己積累的私人關(guān)系。更有渠道的，則直接送達(dá)領(lǐng)導(dǎo)人的秘書手中，再經(jīng)由他們轉(zhuǎn)交。

更多的時(shí)候，智庫們會(huì)多管齊下，特別是在三中全會(huì)這種要出政策的重要會(huì)議之前。

中國（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長匡賢明告訴南方周末記者，自2013年初研究院就著手研究一攬子改革方案，最終提出“改革建議30條”。四條報(bào)送通路同時(shí)進(jìn)行：中改院董事局主席高尚全將建議“直接送達(dá)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”；通過內(nèi)參等途徑提交相關(guān)建議；報(bào)告相關(guān)部委，比如國務(wù)院發(fā)展研究中心等；在媒體及網(wǎng)絡(luò)全文公開這份報(bào)告，征求社會(huì)各方的意見。

除了真正意義上的智庫，一些海外投行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也試圖積極影響國內(nèi)的改革方案。

德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿告訴南方周末記者，他有以個(gè)人名義參加一些改革方案的研究，主要的平臺(tái)是金融四十人論壇。而一位熟悉博源基金會(huì)的海外智庫人士告訴南方周末記者，聚集了一些“紅二代”的博源基金會(huì)對(duì)決策層的影響是因?yàn)樗麄冇泄艿??！八麄兏Ｍ夂芏嗤缎斜容^熟，海外投行通過他們這個(gè)管道把研究成果報(bào)到國內(nèi)?！?/p>

中國（海南）改革發(fā)展研究院、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院等確認(rèn)將報(bào)告送抵領(lǐng)導(dǎo)層的智庫告訴南方周末記者，他們提的一攬子建議都獲得了領(lǐng)導(dǎo)人的批示。

體制內(nèi)與外一起聚集

一批有學(xué)術(shù)理想的學(xué)者型官員正在自發(fā)地加入一些民間智庫的討論，甚至形成一些自己的平臺(tái)。

一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，體制內(nèi)外的力量都在通過智庫或類似平臺(tái)聚集，共同為改革尋找藥方。

這也是“智庫”近年來最為明顯的變化。影響力最大的幾家民間智庫，很多時(shí)候被外界稱為“半官方”——全部自行籌資，不隸屬于哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)，但活躍成員很多是現(xiàn)任或卸任的中高級(jí)官員。

一批有學(xué)術(shù)理想的學(xué)者型官員正在自發(fā)地加入一些民間智庫的討論，甚至形成一些自己的平臺(tái)。比如，四個(gè)司局級(jí)干部——財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康、國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林、中國人民銀行貨幣政策司副司長姚余棟、國家開發(fā)銀行研究院副院長黃劍輝——牽頭發(fā)起成立華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院，搖起“新供給學(xué)派”的大旗。他們撰寫的“以新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展建議稿”，于6月中旬呈報(bào)最高領(lǐng)導(dǎo)層。

而在中國經(jīng)濟(jì)50人論壇、金融40人論壇，也有相當(dāng)大的官員比例。這些官員接近決策層，或者自身就某種程度上參與決策。

毫無疑問，這些官員大大拓寬了所在智庫影響決策的渠道。比如，2013年7月22日，中國經(jīng)濟(jì)50人論壇第48次內(nèi)部研討會(huì)上，論壇成員和論壇企業(yè)家理事會(huì)成員三十余人出席會(huì)議。該論壇公開稱，“應(yīng)邀出席會(huì)議的還有‘中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員’”。

這些官員為智庫帶來了極為重要的真正的影響決策的能力。清華大學(xué)教授朱旭峰在調(diào)查了來自全國25個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的301家智庫的情況后，提出“司長策國論”——在所有級(jí)別的官員中，司級(jí)官員網(wǎng)絡(luò)對(duì)智庫實(shí)現(xiàn)影響力的貢獻(xiàn)最大，動(dòng)員決策資源的能力最強(qiáng)。

有趣的是，許多智庫不僅會(huì)選擇官員這條直接渠道，也會(huì)選擇媒體這條間接渠道——向媒體發(fā)布自己的主張，希望能夠向高層“折射”。

匡賢明解釋中改院同時(shí)將方案公之于眾的原因：“主要考慮是改革到了今天，是在一定的社會(huì)共識(shí)、一定的社會(huì)需求、一定的社會(huì)壓力推動(dòng)下的。有了相關(guān)的社會(huì)需求，會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)形成相關(guān)的改革決策有促進(jìn)作用?！?/p>

不過，向媒體公開有時(shí)候也會(huì)帶來意想不到的問題。特別是那些以個(gè)人身份參與智庫討論的官員，更容易遭遇尷尬。

中國金融四十人論壇一個(gè)子報(bào)告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》公開上網(wǎng)之后，就曾引發(fā)軒然大波。文章提到，“過去固守的實(shí)物形態(tài)的18億畝耕地紅線是可突破的”。在微博上，有人瘋轉(zhuǎn)“智庫建議18億畝紅線可以突破，不拿民意當(dāng)回事”的段子，這也使得報(bào)告的撰寫者之一、來自發(fā)改委的某位官員壓力頗大?！笆聦?shí)上他是以個(gè)人身份參加報(bào)告撰寫的，并不代表官方意見。”王海明說。

這使得中國的智庫往往不像國外那樣公開，而是刻意低調(diào)。

一位民間智庫人士告訴南方周末記者，他們提交了相關(guān)改革建言之后，也曾計(jì)劃召開記者發(fā)布會(huì)向社會(huì)公開提案內(nèi)容，邀請(qǐng)函都已發(fā)出，但到了發(fā)布會(huì)當(dāng)天卻臨時(shí)決定取消發(fā)布會(huì)。

民意與政策之間的緩沖墊

在中國改革充滿復(fù)雜性的背景下，改革主張往往面臨著嚴(yán)重的分歧，很多時(shí)候研究者也難以達(dá)成共識(shí)，即使是在同一個(gè)智庫內(nèi)部。但這種爭論，有助于決策層更好地聽到社會(huì)的真實(shí)聲音。

要想更好地“推銷”，除了渠道，報(bào)告的包裝也很重要。

呈送給領(lǐng)導(dǎo)的版本與課題組形成的報(bào)告原文往往并不相同，而是經(jīng)過專門的研究員字斟句酌地重新寫作，成文更加精煉、可讀性強(qiáng)。一位參與“包裝”的智庫成員說，“跟記者寫文章一樣，講究‘倒金字塔’結(jié)構(gòu)和新聞元素，得讓領(lǐng)導(dǎo)看了有閱讀欲”。

比如，擬標(biāo)題就是一門學(xué)問。這位人士說，“‘當(dāng)下經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)’就比‘當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與應(yīng)對(duì)’更能引起領(lǐng)導(dǎo)的興趣?！?/b>