2013年11月20日 01:49
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

人參與條評(píng)論

專(zhuān)訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安：建議啟動(dòng)《國(guó)務(wù)院組織法》的修改

本報(bào)記者王爾德

實(shí)習(xí)記者劉一鳴北京報(bào)道

十八屆三中全會(huì)《決定》提出優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。其中提出的優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，實(shí)施探索“大部制”和“省管縣”等任務(wù)均引起關(guān)注。外界也更加管制決策效率和權(quán)力制衡之間的平衡，其中許多提法有待立法層面突破。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央政府已經(jīng)進(jìn)行七次機(jī)構(gòu)改革。而作為國(guó)務(wù)院構(gòu)成依據(jù)的基本法，《國(guó)務(wù)院組織法》自1982 年12 月10 日由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)施行后，至今已經(jīng)過(guò)去31年，卻從未修改過(guò)，仍然保持著最初11條不到900字的簡(jiǎn)約篇幅，這被法學(xué)家稱(chēng)為世界法制史的一個(gè)奇跡。

在今年3月10日，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)的馬凱在第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》時(shí)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)國(guó)務(wù)院改革方案的組織實(shí)施，并抓緊完善有關(guān)組織立法。

這一表態(tài)被外界理解為新一屆政府試圖將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革納入法制化的軌道，并期待《國(guó)務(wù)院組織法》和相關(guān)法規(guī)的修改能及時(shí)跟上。但從10月30日發(fā)布的第十二屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃來(lái)看，《國(guó)務(wù)院組織法》并未納入該屆人大的立法規(guī)劃。

“這部法律已經(jīng)運(yùn)行了31年，而現(xiàn)在的形勢(shì)與該法制定之初的1982年相比發(fā)生了一些變化，其中的一些變化可能是通過(guò)其他一些法律體現(xiàn)出來(lái)，但是《國(guó)務(wù)院組織法》本身就被替代、被延伸、被休眠或者被邊緣化了?！?清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安對(duì)本報(bào)分析。

于安進(jìn)一步指出，該法運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的一些制度性問(wèn)題，比如部門(mén)之間的沖突，國(guó)務(wù)院與國(guó)務(wù)院組成部門(mén)之間的相互關(guān)系，國(guó)務(wù)院與地方政府的關(guān)系，以及總理負(fù)責(zé)制與國(guó)務(wù)院會(huì)議之間的關(guān)系，這些關(guān)鍵的制度性問(wèn)題需要通過(guò)在《國(guó)務(wù)院組織法》上予以明確，因此建議及時(shí)啟動(dòng)《國(guó)務(wù)院組織法》的修改。

“部分處于睡眠狀態(tài)”

《21世紀(jì)》：根據(jù)第十二屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃，其中有《人民法院組織法》和《人民檢察院法》的修改，但并沒(méi)有學(xué)界呼吁很久的《國(guó)務(wù)院組織法》的修改。為什么？

于安：作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院，與最高法院、最高檢察院的工作有很大區(qū)別。

最高法院和最高檢察院的工作會(huì)涉及特定案件的處理，與案件當(dāng)事人發(fā)生直接的關(guān)系。國(guó)務(wù)院的情況不是這樣，大多數(shù)涉及具體當(dāng)事人的行政事務(wù)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)直接處理了，進(jìn)入國(guó)務(wù)院議程的情況非常少。所以《國(guó)務(wù)院組織法》 被違反被突破以后，極少會(huì)影響到具體行政事務(wù)中當(dāng)事人的法律權(quán)利。國(guó)務(wù)院組織法更多涉及中央政府與地方政府的關(guān)系，它的實(shí)施更多的是由法制監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是通過(guò)普通法律訴訟。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職務(wù)關(guān)系，我們還是主要依靠?jī)?nèi)部協(xié)調(diào)的方式解決，而不習(xí)慣使用法律爭(zhēng)議的處理機(jī)制。因此，《國(guó)務(wù)院組織法》長(zhǎng)期不改，實(shí)際上說(shuō)明這部法律本身可能就沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，這就是它三十多年未改但是并不影響工作的原因。

如果這部法律的應(yīng)用性很強(qiáng)，不及時(shí)修改就要影響到機(jī)關(guān)工作的運(yùn)行或者權(quán)力的行使，那也早就改了。事實(shí)上，這部法在很大程度上已經(jīng)處于睡眠狀態(tài)，即違反或者不執(zhí)行也不會(huì)啟動(dòng)法律追究程序。對(duì)它的違反，受到侵犯的是國(guó)家利益和公共利益，對(duì)于這些抽象公共利益的保護(hù)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)更愿意使用內(nèi)部協(xié)調(diào)的辦法。

即便是修訂完了，它的作用也不一定很大。出于行政效率的考慮和現(xiàn)行制度的允許，用一紙行政文件能夠解決的問(wèn)題，為什么一定要通過(guò)繁瑣的法律途徑處理呢？所以問(wèn)題最終還是歸因于以法律本身的調(diào)整作用有限，歸因到依法行政尚沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有狀態(tài)。

《21世紀(jì)》：國(guó)務(wù)院據(jù)此法制定過(guò)行政法規(guī)，例如《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，并且可能還存在行政法規(guī)與《國(guó)務(wù)院組織法》不完全一致的問(wèn)題。如何解釋這種現(xiàn)象呢？

于安：由于國(guó)務(wù)院組織法在組織法中的地位，制定相關(guān)行政法規(guī)就必須引用它。但是引用它并不等于符合它，更不等于執(zhí)行它。下位法借上位法粉飾自己并借此兜售私貨的情形也難以避免。這是法律實(shí)施范疇的問(wèn)題。保證法律正確事實(shí)的基本制度，就是對(duì)下位法與上位法一致性的審查和監(jiān)督制度。由于缺乏充分的程序保障，這種制度在我國(guó)不大使用。

《21世紀(jì)》：從當(dāng)年的立法背景材料來(lái)看，《國(guó)務(wù)院組織法》是由全國(guó)人大制定，國(guó)務(wù)院提出的立法議案，全國(guó)人大對(duì)于國(guó)務(wù)院提交的草案基本上沒(méi)有改。

于安：盡管如此，但立法的決策權(quán)在全國(guó)人大手上。首先，如果這部法律能被列入人大的修法計(jì)劃的話，可以重新確立起草單位，也不一定由國(guó)務(wù)院來(lái)起草。第二，它的修訂，應(yīng)該把國(guó)務(wù)院組織本身出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題上升到法律層面來(lái)作出規(guī)定。國(guó)務(wù)院組織法施行31年，現(xiàn)在的情形與該法制定之初的1982年相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。

其中出現(xiàn)的一些變化可能是通過(guò)其他法律體現(xiàn)出來(lái)，那么《國(guó)務(wù)院組織法》本身就有可能被邊緣化了。例如中央部門(mén)制定規(guī)章的權(quán)力，2000年發(fā)布的《立法法》提出“國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)有制定規(guī)章的權(quán)力”，但是《國(guó)務(wù)院組織法》仍然保留原來(lái)“國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)”的規(guī)定。這里面可能會(huì)有一個(gè)法律的協(xié)調(diào)問(wèn)題，可以一并來(lái)處理的。更為重要的是，該法運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的一些制度性問(wèn)題，需要通過(guò)在《國(guó)務(wù)院組織法》中予以明確，因此建議及時(shí)啟動(dòng)《國(guó)務(wù)院組織法》的修改。

用法律手段取代行政協(xié)調(diào)

《21世紀(jì)》：那么，您認(rèn)為《國(guó)務(wù)院組織法》運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了哪些制度性問(wèn)題？

于安：例如部門(mén)之間的權(quán)限沖突問(wèn)題。我們前兩屆政府機(jī)構(gòu)改革，都是圍繞大部門(mén)體制展開(kāi)的。提出大部門(mén)體制的一個(gè)重要原因就是部門(mén)之間的權(quán)限沖突比較多，嚴(yán)重影響了政府職能的正常發(fā)揮。這是《國(guó)務(wù)院組織法》發(fā)布以后出現(xiàn)的一個(gè)重要情況。怎么來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)之間權(quán)限沖突？我們現(xiàn)在傾向于在組織上進(jìn)行合并并組成新的“大部門(mén)”，這在一定程度上可能會(huì)解決問(wèn)題。但是各部門(mén)行政管理分工的內(nèi)在需求是不能消除的。也就是說(shuō)部門(mén)劃分總是需要的，否則國(guó)務(wù)院就只有頭腦沒(méi)有手腳了。

只要有分工，就一定會(huì)有沖突。既然這是一個(gè)規(guī)律性現(xiàn)象，那么就有理由把它寫(xiě)到法律里面去，作為處理這些關(guān)系的準(zhǔn)則和程序。這是《國(guó)務(wù)院組織法》里缺得最明顯的一個(gè)部分。。

《憲法》第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)力“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。那么劃分的原則是什么？程序是什么？這就應(yīng)該在《國(guó)務(wù)院組織法》里作出規(guī)定。

對(duì)于采用法律手段解決這些問(wèn)題，我們還大不習(xí)慣，更希望由主管領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)解決?？偸钦翌I(lǐng)導(dǎo)再來(lái)協(xié)調(diào)，這忽視乃至放棄了制度建設(shè)。

《21世紀(jì)》：除了解決國(guó)務(wù)院部門(mén)之間的關(guān)系之外，還應(yīng)該考慮國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)與國(guó)務(wù)院之間的相互關(guān)系問(wèn)題。

于安：本來(lái)它們是一個(gè)上下級(jí)的關(guān)系，是一個(gè)大腦與四肢的關(guān)系問(wèn)題。但是如果法律直接規(guī)定相關(guān)部門(mén)的權(quán)限，使這些部門(mén)的權(quán)力直接來(lái)自法律，這會(huì)使國(guó)務(wù)院的角色非常難以確定。這也是造成部門(mén)之間權(quán)限沖突政府協(xié)調(diào)困難的原因之一。形成這種局面的原因之一，是由于一些法律的起草過(guò)程中相關(guān)主管部門(mén)的作用太大了。

國(guó)務(wù)院與部門(mén)之間的關(guān)系不順，在具體工作的運(yùn)行中也有體現(xiàn)，需要在法律上作出進(jìn)一步的規(guī)定。這主要是指《國(guó)務(wù)院組織法》第十條的問(wèn)題。該條規(guī)定，部委工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，由國(guó)務(wù)院決定。怎么區(qū)分哪些是重大的，哪些是不重大的行政措施？如果出現(xiàn)了跟國(guó)務(wù)院意志不一樣的情況應(yīng)該怎么辦？對(duì)此第十條應(yīng)該說(shuō)得更清楚。如果原來(lái)有更清楚的規(guī)定，那么藥監(jiān)局原局長(zhǎng)鄭筱萸的錯(cuò)誤就不至于給國(guó)家造成那么大的損失，甚至在一定程度上可以避免一些錯(cuò)誤。

《21世紀(jì)》：在討論國(guó)務(wù)院與其組成部門(mén)的相互關(guān)系時(shí)，尤其是您提到的鄭筱萸案，我們是不是要強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院對(duì)組成部門(mén)監(jiān)督權(quán)力？

于安：是的。解決部門(mén)之間的沖突構(gòu)成了近十多年來(lái)行政機(jī)構(gòu)改革的主題，這說(shuō)明部門(mén)之間不協(xié)調(diào)的情況是嚴(yán)重的。除了有設(shè)置的問(wèn)題，也有執(zhí)行中的權(quán)限沖突。解決這種問(wèn)題有兩個(gè)辦法，一個(gè)是個(gè)案性的找領(lǐng)導(dǎo)來(lái)協(xié)調(diào)，再一個(gè)就是制度建設(shè)。

《21世紀(jì)》：在《國(guó)務(wù)院組織法》的修訂上，在明確國(guó)務(wù)院的職責(zé)時(shí)，也要妥善處理中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。

于安： 在處理中央地方關(guān)系的沖突上，就涉及到《憲法》第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院“有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的規(guī)定?，F(xiàn)在難以找到這樣的實(shí)際案例，并不等于不存在理應(yīng)被改變或者撤消的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。實(shí)際上可能沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)了也不處理，或者使用法律以外的方式處理。如果實(shí)行依法行政的話，就應(yīng)當(dāng)更多采用法律的方式來(lái)處理這種事情。這就需要在國(guó)務(wù)院組織法這樣的法律里面，將相關(guān)的原則和程序?qū)懬宄?/p>

決策機(jī)制需要法律明確

《21世紀(jì)》：前面我們談到的都是涉及國(guó)務(wù)院的具體運(yùn)行的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院組成部分之間的相互關(guān)系、國(guó)務(wù)院與組成部門(mén)之間的關(guān)系，國(guó)務(wù)院與地方政府之間的關(guān)系，除了這些，更重要的就是涉及到國(guó)務(wù)院的決策程序問(wèn)題。

于安： 根據(jù)現(xiàn)有決策程序，主要有行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和會(huì)議制兩種制度。有些事情直接由總理或者相關(guān)副總理和國(guó)務(wù)委員個(gè)人決定，他的意見(jiàn)就是國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)。但是國(guó)務(wù)院組織法第4條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定”。問(wèn)題是如何確定問(wèn)題的“重大”性。經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)有了一些經(jīng)驗(yàn)和案例，有條件在國(guó)務(wù)院組織法中對(duì)此作出一些界定，而不適宜繼續(xù)完全隨機(jī)確定。

同樣，各個(gè)部委的會(huì)議與行政首長(zhǎng)之間的關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《國(guó)務(wù)院組織法》，把界限和程序?qū)懙酶宄Ｈ绻羌w參與決策，那就涉及參與型的集體決策程序問(wèn)題，有一個(gè)多數(shù)和少數(shù)的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)此應(yīng)該有一個(gè)明文的規(guī)定。（編輯衣鵬張凡申劍麗）

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