2013年11月20日 07:21
來源：法治周末 作者：陳磊 王佳茹

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11月15日晚上7時許，新華社受權(quán)全文發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。

中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文，在第一時間捕捉到了其中關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的信號。

“第18條中提出‘加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革’，第27條中提出‘落實稅收法定原則’，兩者結(jié)合起來給社會傳遞的清晰信號是：稅制改革要法治先行?！眲ξ慕淌诟嬖V法治周末記者。

這是中央首次提出對房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法。劉劍文教授認(rèn)為，根據(jù)《決定》的表述可以推斷，在房產(chǎn)稅法出臺之前，我國不可能全面推開征收房地產(chǎn)稅，但依法定程序可以增加試點城市的數(shù)量。

立法有了路線圖

11月15日當(dāng)晚，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授崔軍也看到《決定》全文發(fā)布的消息，并在手機(jī)上查看了全文。

“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”的提法，恰恰符合崔軍教授對房產(chǎn)稅改革步伐的判斷：不應(yīng)該急于在全國推開征收房產(chǎn)稅。

崔軍教授向法治周末記者表示，如果要全面推開征收房產(chǎn)稅，必須以房地產(chǎn)稅法作為指導(dǎo)，但此前怎么試點都不為過。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君教授在接受法治周末記者采訪時表示，自1986年國務(wù)院頒布房產(chǎn)稅暫行條例以來，房產(chǎn)稅的征收至今沒有全國人大及其常委會制定的法律加以保障，因此，上述表述中“加快立法”才是關(guān)鍵信號。

事實上，中央文件從提出“房地產(chǎn)稅改革”到“加快房地產(chǎn)稅立法”已歷時3年。

2010年10月27日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃的建議》，建議在推進(jìn)財稅體制改革中提到了“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。這一表述隨之出現(xiàn)在幾個月后公布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中。

在此之前，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知》時，提出的仍是“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。

劉劍文教授解釋說，房地產(chǎn)稅是一個體系，針對土地、房屋等不動產(chǎn)征收，包含房產(chǎn)稅、城市土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅4個稅種，主體稅種是房產(chǎn)稅。

他指出，根據(jù)今年10月30日公布的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，制定單行稅法被列入立法規(guī)劃，其中應(yīng)該包括制定房地產(chǎn)稅法。因與民眾有著切身利益并為社會廣泛關(guān)注，加快房地產(chǎn)稅立法，有助于推進(jìn)其他稅種改革，完善稅制。

王雍君院長認(rèn)為，在法治社會里，政府的財政征課均須以法律為約束和引導(dǎo)，“何況房地產(chǎn)稅”。但在稅制法典化方面，我國目前進(jìn)展相當(dāng)有限，絕大多數(shù)稅種尚未法典化。因此，中央此次提出加快房地產(chǎn)稅立法，顯然是回應(yīng)了公眾對房產(chǎn)稅開征的合法性、公平性的訴求。

他表示，立法須澄清的問題包括：房地產(chǎn)稅的目的和意圖究竟如何？獲取收入還是促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康成長？如何定位其性質(zhì)？不同答案將產(chǎn)生截然不同的立法。

中國社科院一名稅法學(xué)者對此表示贊同：“房地產(chǎn)稅到底是用來干嘛的？如果把房地產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種，到底要征收多大規(guī)模？不清楚這些問題，無法設(shè)計稅制。”

該學(xué)者表示，目前還沒有一個達(dá)成共識并能夠放在桌面上討論的房地產(chǎn)稅制方案。

劉劍文教授認(rèn)為，無論如何，房地產(chǎn)稅立法有了路線圖，要根據(jù)十八屆三中全會的要求，加快立法進(jìn)程，維護(hù)納稅人的權(quán)益。

改革目的存分歧

中央提出對房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法之前的3年中，作為房地產(chǎn)稅體系中的主體稅種，房產(chǎn)稅改革高調(diào)進(jìn)行。

前述稅法學(xué)者告訴法治周末記者：“我國當(dāng)前的房產(chǎn)稅改革包括兩方面，對已納入房產(chǎn)稅征收范圍的房產(chǎn)由現(xiàn)行的按原值或租金收入征稅改為按評估值征稅；將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大到居民個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)?！?/p>

前者即為我國一直在征收的房產(chǎn)稅。根據(jù)房產(chǎn)稅暫行條例，我國一直對城市中的經(jīng)營性房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)余值計算繳納。房產(chǎn)出租的，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。2012年，全國房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅實現(xiàn)收入2900余億元。

后者即為當(dāng)前社會各界普遍關(guān)注的房產(chǎn)稅改革，啟動于2011年。當(dāng)年1月底，國務(wù)院召開常務(wù)會議，同意在部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由試點省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實際出發(fā)制定。

隨后，重慶市和上海市公布房產(chǎn)稅試點方案。

劉劍文教授指出，當(dāng)時的背景是房價居高不下，期待通過征收房產(chǎn)稅調(diào)控房價。

前述稅法學(xué)者向法治周末記者表示，根據(jù)房產(chǎn)稅暫行條例，我國一直對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)“免納房產(chǎn)稅”。重慶市和上海市的試點突破了上述規(guī)定，將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大到居民個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)。

劉劍文教授指出，上海、重慶兩地試點改革兩年間，效果“不太明顯”。

其原因在于，兩地由于除獨棟商品住宅外基本不涉及存量房產(chǎn)和第一套住房，且規(guī)定了較大的免征面積，納入試點方案的應(yīng)稅房產(chǎn)數(shù)量較少，稅收收入規(guī)模有限。

前述稅法學(xué)者認(rèn)為，之所以存在這些問題，主要原因在于房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)不清晰，刻意回避改革中的難點問題，缺乏頂層設(shè)計。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，大家激烈地討論多少面積免征、怎么免征、怎么聯(lián)網(wǎng)房地產(chǎn)信息等，反而背離了房地產(chǎn)稅原本的意義。

劉劍文教授發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅改革實踐暴露了更深層次的問題，地方試點房產(chǎn)稅的目標(biāo)是希望調(diào)控房價，但從現(xiàn)在的情況看，可能在某種意義上講，目標(biāo)還是解決地方財政不足。

崔軍教授告訴法治周末記者，房地產(chǎn)稅是一定要擴(kuò)展到個人自住房屋，但其定位不應(yīng)該是調(diào)控房價，而主要是完善財稅體制，給地方政府一個主體稅種。

他建議，考慮到房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅曾同出一源、征收方式相似等情況，未來的改革中，應(yīng)該把房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并，改稱房地產(chǎn)稅。

但王雍君院長認(rèn)為，房地產(chǎn)稅立法之關(guān)鍵，在于充分融入尊重基本生存權(quán)、稅收公平、財產(chǎn)權(quán)保護(hù)、家庭和諧(避免削弱婚姻)等理念與原則。財政收入原則(政府創(chuàng)收)決不應(yīng)作為主流原則。

征收范圍之異議

上海、重慶試點方案中回避了居民存量住宅數(shù)量龐大、房產(chǎn)取得渠道與性質(zhì)多樣等困難，同時普遍規(guī)定免征面積。

前述稅法學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，這種改革扭曲了房地產(chǎn)稅，其結(jié)果“形同虛設(shè)”，不是嚴(yán)格意義上的房產(chǎn)稅。

他介紹說，房地產(chǎn)稅是一個古老的稅種，已經(jīng)有上百年的歷史，本來意義上的房地產(chǎn)稅是基層政府獲取收入的主要來源，針對全部存量房產(chǎn)、按照房產(chǎn)評估值進(jìn)行征收，僅對特殊人群實行法定豁免征收。

他表示：房地產(chǎn)稅是具有收益稅特征的稅種，有助于建立地方公共服務(wù)水平與政府收入之間的有效關(guān)聯(lián)?！澳阕≡谀硞€區(qū)域里，政府為你提供相應(yīng)的公共服務(wù)，你有義務(wù)繳納房地產(chǎn)稅?！?/p>

據(jù)資料顯示，以美國為例，房產(chǎn)稅法由各地方政府制定，征稅對象主要是居民住宅，由地方政府征收，實行“普遍征收”原則，也就是所有的房子“一刀切”，都要繳納房產(chǎn)稅。

美國不同的州，或同一個州不同的城市，甚至是同一個城市的不同學(xué)區(qū)，房產(chǎn)稅的稅率都可能不一樣。通常新社區(qū)的房產(chǎn)稅稅率比成熟社區(qū)的高，因為新社區(qū)需要大量資金用于當(dāng)?shù)貙W(xué)校、道路、圖書館等公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而這些建設(shè)資金的來源之一就是當(dāng)?shù)鼐用窭U納的房產(chǎn)稅。

因此，前述稅法學(xué)者認(rèn)為立法需要考慮：房地產(chǎn)稅應(yīng)該以房屋所有權(quán)人或承租人作為房產(chǎn)稅的納稅人，不區(qū)分本地戶籍和外地戶籍；對存量房產(chǎn)普遍征稅；以評估值為主要征稅依據(jù)；根據(jù)預(yù)期的收入規(guī)模確定免征額和稅率標(biāo)準(zhǔn)，比如完善對中低收入群體和特殊群體的稅收減免措施。

“但這種稅制設(shè)計應(yīng)該以綜合稅費(fèi)制度改革為前提，還要取消城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)等性質(zhì)收費(fèi)，以房地產(chǎn)稅替代，而不是在原有稅費(fèi)基礎(chǔ)上再收取房地產(chǎn)稅。”該學(xué)者表示。

王雍君院長對房地產(chǎn)稅適用范圍的考慮是主要適用三個環(huán)節(jié)：貨幣收益(出租)、交易(包括贈予和其他形式的轉(zhuǎn)讓)、繼承。

他表示：如果在住房持有環(huán)節(jié)大范圍征收房地產(chǎn)稅，那么，基本的免稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予嚴(yán)格保護(hù)——無論被評估的納稅價值多高，超標(biāo)部分的稅率應(yīng)從低設(shè)計。

劉劍文教授認(rèn)為，考慮到家庭住房基本需求和公眾切身利益，即使下一步對所有的房產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅，制度設(shè)計必須要考慮合理的扣除面積范圍，讓公眾能夠接受。

所有接受采訪的學(xué)者指出，對于免征范圍和特殊群體的照顧并不意味著不征稅，在房屋實現(xiàn)價值(比如轉(zhuǎn)讓、繼承)時，對稅額一次性予以扣除。

崔軍教授認(rèn)為，房地產(chǎn)稅需要納稅人自行申報，可以在這個環(huán)節(jié)上設(shè)計制約機(jī)制，如果納稅人沒有履行納稅義務(wù)，可以限制過戶?！暗饲皯?yīng)在程序上充分告知納稅人”。

劉劍文教授指出，推動房地產(chǎn)稅立法，使立法過程成為形成社會共識的過程，這個過程可能是半年、一年、兩年甚至更長，一旦立法機(jī)關(guān)通過立法程序表決通過房地產(chǎn)稅法，就視為代表民眾的意見，有利于執(zhí)行。

崔軍教授認(rèn)為，房地產(chǎn)稅法不應(yīng)該急著推出，可以在現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例框架下，允許有條件的地方充分試點，對征稅體制、稅制設(shè)計、房地產(chǎn)評估制度、信息平臺制度、征稅程序、救濟(jì)程序等進(jìn)行探索，等探索成熟時再以法律的形式穩(wěn)定下來。

其他相配套的諸多制度也需要跟進(jìn)，包括房地產(chǎn)登記制度、公示制度，糾紛和沖突的仲裁機(jī)制等。崔軍說。

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