2013年11月22日 21:46
來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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安徽：跑得最快的土改

種昂

這兩天，張啟民奔波于安徽各級發(fā)改委，忙于申報(bào)一個(gè)總投資10.5億元的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。他所在的安徽帝元生物科技有限公司（以下簡稱“安徽帝元”）正醞釀在宿州市埇橋區(qū)投建一個(gè)2萬多畝的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園。

農(nóng)業(yè)投資有著投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)期長的特點(diǎn)。作為該項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，近來張啟民遭遇到了土地、資金、政策等各方面瓶頸與障礙。正在此時(shí)，安徽省11月12日發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”），讓他看到了一條被打開的政策通道。

1978年，十一屆三中全會之后，安徽鳳陽小崗村開創(chuàng)了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，拉開了中國改革的大幕。35年后，恰在十八屆三中全會閉幕的當(dāng)天發(fā)布《意見》，使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。

歷史總有著驚人的相似。在中國新一輪改革大幕即將拉開之際，安徽能否像當(dāng)年小崗村“大包干”那樣，產(chǎn)生出震驚世人的創(chuàng)舉？

涉農(nóng)企業(yè)的困境

十八屆三中全會因給今后十年中國改革提供方向的指引而受到全球矚目。恰在全會閉幕的當(dāng)天，安徽省對外發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，不禁讓人猜測背后的深意。

根據(jù)《意見》，安徽省確定在鳳陽、渦陽縣、埇橋區(qū)、潁泉區(qū)等20個(gè)縣（區(qū)），從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村土地市場建設(shè)、農(nóng)村集體“三資”管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建管、信息和金融服務(wù)6個(gè)方面開展改革試點(diǎn)。

《意見》一經(jīng)發(fā)布，多項(xiàng)改革內(nèi)容立刻引發(fā)熱議。有人贊譽(yù)其是自“大包干”后第二次土地改革；有人指其有打政策“擦邊球”之嫌；有人質(zhì)疑其違反現(xiàn)行政策；甚至還有人預(yù)言，即使在安徽試點(diǎn)了也難以在全國推廣。

不過，安徽帝元項(xiàng)目所在地——宿州市埇橋區(qū)被選為試點(diǎn)，卻讓張啟民看到了投資農(nóng)業(yè)的希望與前景。在《意見》中，安徽帝元這樣的企業(yè)正是被培育的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

安徽帝元原是一家生產(chǎn)“化肥養(yǎng)分控失劑”的涉農(nóng)企業(yè)。2011年9月，該公司流轉(zhuǎn)了宿州市埇橋區(qū)朱廟、塔橋兩個(gè)村5400畝耕地，進(jìn)行規(guī)?；N植。像眾多投資者一樣，安徽帝元涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是看中了土地中潛藏的價(jià)值。

目前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶種植小麥、玉米，一畝地每年產(chǎn)值約在1500元至1800元之間，各種成本總計(jì)為500元至700元不等。安徽帝元的計(jì)劃是，通過種植反季蔬菜、養(yǎng)殖畜禽以及農(nóng)產(chǎn)品深加工，每畝土地產(chǎn)值可提高到5000元，增長約3倍；通過大型機(jī)械的應(yīng)用、農(nóng)藥化肥的統(tǒng)一采購，規(guī)?；N植、集約化管理反而可使成本更低。

流轉(zhuǎn)5400畝耕地僅是安徽帝元投資的第一步。按照規(guī)劃，企業(yè)將在2016年前建成占地2.3萬畝的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園項(xiàng)目，涵蓋蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品深加工、生物質(zhì)能源等五大板塊，總投資高達(dá)10.5億元。

安徽帝元僅是當(dāng)?shù)卣毙枧嘤那f個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中的一員。根據(jù)《意見》規(guī)劃，安徽農(nóng)業(yè)種植骨干將由原來一家一戶逐漸向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系過渡，2015年后者經(jīng)營面積將占承包耕地50%以上。

安徽省農(nóng)委合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)處處長呂健魁表示，由于農(nóng)業(yè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)期長，目前像安徽帝元這樣愿意涉足農(nóng)業(yè)的主體仍是少數(shù)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，安徽省流轉(zhuǎn)耕地占耕地總面積僅有27%。

就連聞名全國的小崗村也正遭遇找不到投資者的尷尬。2012年，小崗村村委一面將4300畝耕地流轉(zhuǎn)集中，一面對外招商引資。最初，村黨委書記鄭樹銳還擔(dān)心萬一投資者掙不到錢跑了咋辦，可一年過去了，他坦言，根本就沒有人肯接盤?？墒?，承諾給農(nóng)戶的每畝每年按700斤原糧算的折價(jià)款必須兌現(xiàn)，流轉(zhuǎn)到手的土地不能撂荒，4300畝土地的經(jīng)營負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)都壓在了村委的肩上。

開辟政策通道

正如宿州埇橋區(qū)農(nóng)委經(jīng)管站站長葛思科所言，多年來投資主體稀缺，主要因?yàn)樯孀戕r(nóng)業(yè)表面風(fēng)光，實(shí)則處處隱藏著不確定性——土地流轉(zhuǎn)、融資貸款、水利配套、農(nóng)戶安置等點(diǎn)點(diǎn)滴滴都離不開政策的扶持、政府的幫助?？涩F(xiàn)實(shí)中，很少有地方能為企業(yè)提供順暢的投資通道。

當(dāng)一個(gè)個(gè)投資農(nóng)業(yè)的典型性困境接踵而至?xí)r，張啟民也感到，現(xiàn)行政策下投資農(nóng)業(yè)遠(yuǎn)非看上去那么簡單。

按照安徽帝元與農(nóng)戶簽訂的流轉(zhuǎn)合同，每畝每年支付1000斤小麥的折價(jià)款（今年1180元）。如果流轉(zhuǎn)2.23萬畝土地，每年僅此一項(xiàng)就高達(dá)2600多萬元。投資商買入城市土地后，可立刻抵押變現(xiàn)，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營權(quán)，耗費(fèi)巨資卻無法從銀行融資貸款。

每畝1180元的流轉(zhuǎn)費(fèi)要支付、總投資10.5億元的示范園項(xiàng)目要上馬，安徽帝元一度苦于資金的短缺。

僅流轉(zhuǎn)農(nóng)田還不行。企業(yè)為了提升土地產(chǎn)值會延伸產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)曬場、倉儲、加工廠等配套設(shè)施。現(xiàn)行土地政策規(guī)定，耕地不能改變用途，這就需要就近改造原有的農(nóng)村建設(shè)用地。事實(shí)上，2012年安徽帝元種植玉米獲得豐收，卻因?yàn)闆]有曬場、倉儲，導(dǎo)致大量玉米受潮霉變，虧損了數(shù)百萬元。而規(guī)劃中農(nóng)產(chǎn)品和畜禽加工廠也須另行征地。

近來，張啟民又遇到了新的難題。流轉(zhuǎn)到手的土地上墳頭眾多，阻礙大型機(jī)械設(shè)施的使用，可平墳卻遭到了千家萬戶的反對。

農(nóng)業(yè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)期長，最初三年安徽帝元無法實(shí)現(xiàn)盈利。而后續(xù)資金何時(shí)能到位、建設(shè)產(chǎn)業(yè)示范園能否流轉(zhuǎn)到連片的土地、加工廠所需工業(yè)用地指標(biāo)如何獲得、農(nóng)田水利設(shè)施能否配套到位……這些投資農(nóng)業(yè)的共性難題，同樣讓張啟民感到，企業(yè)上要面對政策諸多不確定性，中要面對激烈的市場競爭，下要面對千萬農(nóng)戶的不同訴求。

正當(dāng)張啟民困惑之時(shí)，安徽省在十八屆三中全會的最后一天發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，《意見》中金融創(chuàng)新、集體建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容正涉及企業(yè)眼下所亟待解決的資金、土地、水利設(shè)施等難題。

作為制定《意見》牽頭方，安徽省財(cái)政廳農(nóng)村綜合改革處處長胡德林表示，這一改革政策正是針對當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的新情況、新問題來設(shè)計(jì)的。經(jīng)營主體、土地市場、“三資”管理、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)和信息六大方面，彼此關(guān)聯(lián)、互為支撐，試圖為下一輪農(nóng)村改革在政策層面開辟一條通道。

如，“推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新”涉及到投資者的融資難題；“允許集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”為農(nóng)產(chǎn)品深加工、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提供了可能；“加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃”試圖為投資者提供農(nóng)田水利配套的保障；“建設(shè)統(tǒng)一的綜合信息服務(wù)平臺”則為農(nóng)業(yè)提供人才、技術(shù)方面的培訓(xùn)。所有這一切都是為了培育更多的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體。

事實(shí)上，安徽帝元正是通過金融創(chuàng)新、化解資金的瓶頸才成為了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體。其實(shí)，在《意見》正式發(fā)布之前，在此方面就做出過嘗試。安徽帝元找到中信信托有限責(zé)任公司，雙方于今年10月10日拿到了中國土地流轉(zhuǎn)第一單信托產(chǎn)品的“準(zhǔn)生證”——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”。

所謂土地流轉(zhuǎn)信托，是將農(nóng)村土地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，委托信托公司經(jīng)營管理，其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

原本安徽帝元從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地，如今土地是先流轉(zhuǎn)到中信信托，再轉(zhuǎn)交由安徽帝元經(jīng)營。安徽帝元的身份也從原來的承包商變?yōu)榈谌椒?wù)提供商。根據(jù)雙方的協(xié)議，安徽帝元保證每畝土地的收益，中信信托承諾為產(chǎn)業(yè)示范園項(xiàng)目融資。

框架內(nèi)的探索

35年前，小崗村在試行“大包干”之初曾引來眾多非議；35年后，安徽省《意見》中“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制”，“允許集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場”等諸多創(chuàng)新性內(nèi)容同樣引發(fā)了社會各界的熱議、爭論，甚至是質(zhì)疑。

土地是社會穩(wěn)定的基石，加之《意見》剛剛發(fā)布、無具體的實(shí)施細(xì)則，各種觀點(diǎn)的爭論與交鋒讓安徽省許多官員倍感壓力，連呼“敏感”而閉口緘言。

安徽省財(cái)政廳農(nóng)村綜合改革處處長胡德林對此澄清道，安徽改革起源于國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組的謀劃、部署，完全是在十八屆三中全會的框架內(nèi)。

2006年，時(shí)任總理的溫家寶把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革作為農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)。經(jīng)過了7年時(shí)間，三項(xiàng)任務(wù)基本完成，未來中國農(nóng)村改革應(yīng)向何處去，從去年國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組開始未雨綢繆。

2012年7月，國務(wù)院在全國選擇了10個(gè)省承擔(dān)綜合性示范試點(diǎn)工作，其中浙江（東部）、安徽（中部）、寧夏（西部）三省又被定為改革試點(diǎn)的重點(diǎn)省份。改革的主要目標(biāo)正是著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系和社會化服務(wù)體系，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

顯然，這一輪農(nóng)村綜合改革與7年前相比，完全不可同日而語。“人—地”是最為核心的社會關(guān)系，涉及億萬農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，涉及城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，牽一發(fā)而動全身。30多年來形成的一家一戶分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)模式一旦被革新，土地將釋放出巨大的紅利；可一旦改革方案有缺失，也會付出慘重的代價(jià)。

從去年7月起，安徽省由省財(cái)政廳牽頭，省農(nóng)委、省國土廳等部門共同參與，著手新一輪農(nóng)村綜合改革方案的起草。事實(shí)上，安徽省《意見》于2013年10月28日就已經(jīng)出臺，只等十八屆三中全會對外發(fā)布。

對于外界的熱議和質(zhì)疑，胡德林解釋道，《意見》中所涉及的改革內(nèi)容，有些是在安徽進(jìn)行了嘗試，有些則在外省已有成功的案例。安徽的創(chuàng)新只是集成式創(chuàng)新，系統(tǒng)性推進(jìn)。

如“允許集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”，小崗村已經(jīng)利用農(nóng)村建設(shè)用地建起了大包干紀(jì)念館、沈浩紀(jì)念館和商業(yè)街，涉足商業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)；同為全國十大明星村的華西村企業(yè)多達(dá)60多家，早已涉足鋼鐵、有色金屬、紡織、化纖、服裝、建筑、化工等諸多產(chǎn)業(yè)，2011年華西村GDP總量高達(dá)500多億元。

在胡德林看來，遭到廣泛質(zhì)疑的“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制”絕非外界所說的“買賣”、“入市”，而是為那些在其他村鎮(zhèn)生活、工作的村民就近調(diào)換宅基地提供方便，另外，也可以給自愿放棄宅基地的進(jìn)城農(nóng)民部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場”更是與十八屆三中全會公報(bào)中“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”相一致。

土地是農(nóng)民的“命根子”，但往往也是農(nóng)民利益被侵害最多的地方。目前，中國集體性質(zhì)的土地進(jìn)入市場的唯一途徑是由政府征用，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻只有“前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。按照一畝1000多元計(jì)算，總共只有3萬多元。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府留存，通常農(nóng)戶每畝只能拿到1萬多元?？烧D(zhuǎn)手招拍掛，一畝土地卻常常拍出數(shù)百萬、甚至上千萬元的天價(jià)。安徽省希望通過改革試點(diǎn)，讓農(nóng)民更多的享有本應(yīng)屬于自己的、沉睡中的財(cái)富。

從1978年到2013年，從十一屆三中全會到十八屆三中全會，安徽再次扮演起“土地改革”探路者的角色。

不過，當(dāng)下中國“三農(nóng)”困局的復(fù)雜程度遠(yuǎn)非35年前可比。安徽省社科院城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)研究所所長呂連生指出，當(dāng)年小崗村一個(gè)“大包干”引發(fā)了中國的巨變。如今，“三農(nóng)”問題涉及面廣、更加復(fù)雜，再也不是簡單的一個(gè)制度、一項(xiàng)創(chuàng)新就能全都化解。中國土地改革需要的是系統(tǒng)性、多層面的探索與試點(diǎn)。

胡德林表示，任何人都不應(yīng)對某個(gè)文件期望值過高?！兑庖姟返陌l(fā)布，僅僅是安徽農(nóng)村綜合改革的起點(diǎn)。他認(rèn)為，安徽能否完成歷史賦予的重任，還要看20個(gè)縣區(qū)試點(diǎn)與探索的結(jié)果。■

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