2013年11月25日 10:00
來源：瞭望 作者：劉菁 郭遠明

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“順勢”做足縣域城鎮(zhèn)化

當前加速城鎮(zhèn)化要把更多的力用在縣城，最重要的是做好全域性城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套完善

文/《瞭望》新聞周刊記者劉菁郭遠明

與北京、上海等大城市戶口被不斷追捧不同的是，中小城市戶籍成為農(nóng)民眼里的“雞肋”。但從中小城市的視角，我們看到了另一種城鎮(zhèn)化景象。

記者日前在江西部分市、縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與前些年“被上樓”現(xiàn)象相比，當前內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)民主動進所屬城鎮(zhèn)安居的意愿趨強，成為縣城購房主力，但他們進城不入籍，少有申請“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。與此同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速，整村流轉(zhuǎn)增多，撂荒地明顯減少。

戶口沒有吸引力、教育資源緊缺、產(chǎn)業(yè)支撐不足，農(nóng)民進城后，城市功能不足、配套準備滯后的問題也暴露出來。基層干部建議，抓住當前農(nóng)民進城安居漸強的意愿，加快改革，讓農(nóng)民安心帶土地進城。同時加快完善城市功能，讓農(nóng)民留得住。

縣鎮(zhèn)購房多平時居住少

記者在江西九江市和撫州市及所屬部分縣(市、區(qū))調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)爻擎?zhèn)商品房的最大購買群體是農(nóng)民。在很多地方，近兩年來大量農(nóng)民自發(fā)進城上樓，進城意愿強烈。

撫州市目前城鎮(zhèn)化率為41.5%，農(nóng)民進城購房的比例超過50%。在撫州市市府所在的臨川區(qū)，今年商品房銷售1500套，根據(jù)產(chǎn)權(quán)登記資料，約70%被農(nóng)民購買。撫州市南城縣建設(shè)局統(tǒng)計，縣城近7年共銷售商品房1900套，其中農(nóng)民買了1500套；撫州市副市長黃賽榮分別對臨川區(qū)、東鄉(xiāng)縣和崇仁縣的三個村實地調(diào)查，農(nóng)戶進城購房比例分別是50%、53%、35%。

除了在縣城購房，農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房或買房也很普遍。南城縣上唐鎮(zhèn)60%的農(nóng)民在集鎮(zhèn)建新房。南城縣建設(shè)局黨委書記廖泉涌說，“過去農(nóng)民‘被上樓’，現(xiàn)在農(nóng)民自己上樓去。”按一對農(nóng)民夫婦在外務(wù)工每年賺5萬～7萬元計算，基本上有能力在縣城買房。

隨著進城購房的增多，縣城居住人數(shù)增長較快。南城縣縣城人口由10年前的6.4萬人增至目前的14.35萬人。與之對應(yīng)的是空心村增多。臨川區(qū)大崗鎮(zhèn)10%的村為空心村，九江市共青城市金湖鄉(xiāng)黃橋村1300多人口，只有10%在村里常住。

由于多數(shù)縣城的工業(yè)園區(qū)不能完全吸引農(nóng)民就近就業(yè)，不少農(nóng)民仍選擇到沿海打工。農(nóng)民在縣城購房，實際居住不足20%，有的平時閑置待春節(jié)返鄉(xiāng)時住，有的讓父母帶孩子居住，也有的是為投資。宜黃縣城商品房平時入住率40%，春節(jié)前后入住率達到85%。

農(nóng)田流轉(zhuǎn)多戶籍流轉(zhuǎn)少

與農(nóng)民大量上樓相對應(yīng)，近兩年各地農(nóng)田流轉(zhuǎn)明顯加速，租金年年上漲，專業(yè)合作社整村承租現(xiàn)象增多，規(guī)模經(jīng)營形成氣候。

在記者此次調(diào)研所到地，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)率一般在40%～50%。在南城縣株良鎮(zhèn)駱家塘村，有兩個村小組因地處山區(qū)自然條件較差，整村自發(fā)搬遷。當?shù)厝酥苡裢澳暾w承租了這里的350畝山區(qū)田，租金為每畝480元，租賃時間30年。周玉旺說：“雖然三十年租期的風(fēng)險不小，但農(nóng)民在城里有了固定的就業(yè)和住房，返鄉(xiāng)種田可能性小，土地流轉(zhuǎn)不會出現(xiàn)大的反復(fù)。”

江西九江共青城市江益鎮(zhèn)南湖村明年初將實施整體搬遷，農(nóng)田整村流轉(zhuǎn)。村支書萬為林算賬說，種20畝水稻，產(chǎn)量約為26000斤，銷售收入3萬多元。除去每畝600多元的各項投入，純收入只有2萬多元，按四口之家計，人均年收入5000元，效益低，至少要種50畝水稻才有賺頭。所以多數(shù)農(nóng)民選擇將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

江西上饒市余干縣42歲的種糧大戶李檢發(fā)2004年在臨川區(qū)承包了1000畝田，前年增至3000畝，到今年共在臨川區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包田5600畝，花費兩百萬元購置了十多臺農(nóng)機，還為部分糧田購買了農(nóng)業(yè)保險。

另一方面，記者所到的九江共青城市和撫州南城縣、宜黃縣、臨川區(qū)等地，盡管“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不存在門檻，但極少有農(nóng)民申請由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

中小城市城鎮(zhèn)戶口緣何遇冷？與北上廣等大城市比，中小城市的城市戶口含金量不高，農(nóng)村戶口反而含金量高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給記者細算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢：計劃生育可以享受兩胎政策；宅基地是不小的財富；即使自己不種地，國家的糧食補貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入。土地今后還有升值空間。而且，以共青城為例，農(nóng)民進城完全可以自由選擇參加城鎮(zhèn)社保、醫(yī)保。

產(chǎn)業(yè)支撐筑牢城鎮(zhèn)化塔基

共青城市是江西省城鄉(xiāng)一體化試點縣市，人口19萬，其中農(nóng)民9萬人。今年8月共青城出臺規(guī)定，農(nóng)民可用宅基地置換城鎮(zhèn)商品房，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換股份合作社股權(quán)或城鎮(zhèn)社會保障，同時推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社保、金融服務(wù)等改革。共青城預(yù)計為此三年內(nèi)財政投入30多億元，轉(zhuǎn)移農(nóng)民進城2萬人，目前已開建的安居小區(qū)可容納搬遷農(nóng)戶7000戶。

49歲的熊茂貴是九江共青城市江益鎮(zhèn)南湖村村民。他和兩個兒子用宅基地換了三套市區(qū)安居小區(qū)的商品房，政府整合涉農(nóng)建設(shè)資金發(fā)給他約10萬元搬遷補貼，他自己出了10萬元。村支書萬為林說，啟動宅基地與商品房產(chǎn)權(quán)互換后，受到村民的歡迎，全村只有10戶還沒提交置換申請。

在經(jīng)歷了2010年宜黃拆遷自焚事件后，江西撫州市吸取教訓(xùn)，突出“城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化”這一核心。市長張和平說，城市結(jié)構(gòu)應(yīng)該是金字塔，塔尖是北上廣等特大城市，中間是省會城市等，塔基是縣城。當前加速城鎮(zhèn)化要把比較多的力使在縣城。做好全域性城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對本域城鄉(xiāng)人口的變遷布局要有準確預(yù)判，提前做好縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套完善。

要讓農(nóng)民留得住，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是重點。目前中小城市扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金有限，幾乎全部依靠土地財政或舉債完成。南城縣委書記胡領(lǐng)高認為，要從稅收優(yōu)惠、財政補助、完善基礎(chǔ)設(shè)施等方面，加大對中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度。南城縣株良鎮(zhèn)近年利用傳統(tǒng)優(yōu)勢，打造出全國聞名的校具加工產(chǎn)業(yè)，97家校具生產(chǎn)企業(yè)帶動了周邊山區(qū)村民向集鎮(zhèn)匯集。目前，這個鎮(zhèn)3.9萬人有1.7萬人從事校具生產(chǎn)銷售，“三產(chǎn)”隨之迅猛發(fā)展，出現(xiàn)兩個集鎮(zhèn)中心。

基層干部認為，當前加速城鄉(xiāng)一體化的一些條件已漸成熟，政府要因勢利導(dǎo)，加快推進改革，完善規(guī)劃，采取允許農(nóng)民帶土地進城等辦法，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中獲得發(fā)展和利益。

瞄準城鎮(zhèn)化后勁消除管理盲區(qū)

單純依靠農(nóng)民購房來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化將會縮短城鎮(zhèn)化生命周期。數(shù)據(jù)顯示，2009年以后，撫州市農(nóng)民購房戶數(shù)以每年10%的速度增加。黃賽榮預(yù)計，農(nóng)民進城購房的熱潮估計還有五年時間，城市擴張步伐此后可能會慢下來。為此，基層干部建議解決好以下問題推進城鎮(zhèn)化良性發(fā)展：

——解決農(nóng)民進城后人戶分離的管理難題。大量農(nóng)民進城不改戶籍，造成“人戶分離”問題突出，給管理帶來挑戰(zhàn)?；鶎痈刹拷ㄗh將進城的農(nóng)村戶籍人口一并納入社區(qū)管理，讓進城農(nóng)民享有等同于居民的社會管理服務(wù)，納入社區(qū)文化建設(shè)對象。

——加大農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)力度。就業(yè)出現(xiàn)困難，可能使進城農(nóng)民若干年后主動或被動退出城鎮(zhèn)。撫州市人保局副局長徐能華說，40歲的農(nóng)民進城后容易獲得體力型工作，但這些人10年后可能無力從事這些工作，將成為城鎮(zhèn)就業(yè)的困難群體，回鄉(xiāng)也許是他們的無奈選擇。如果就業(yè)技能培訓(xùn)到位，將使這批進城農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作的年限延長20～30年。

——進一步完善城鎮(zhèn)化的考核評價體系。當前一些地方城鎮(zhèn)化出現(xiàn)走樣，或為政績工程甚至人工造景，或忽視民生保障，或過度拆遷損害農(nóng)民利益。撫州市市長張和平建議，將群眾滿意度納入對城鎮(zhèn)化工作的評價體系中，同時要將政府負債率等一并納入考核指標，防止一些地方城鎮(zhèn)化的偏差給未來帶來隱患。□

教育投入逆城鎮(zhèn)化須關(guān)注

教育對農(nóng)民進城的吸引力最大，但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，推進城鎮(zhèn)化教育“梗阻”現(xiàn)象突出。尤其教育投入逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象值得關(guān)注。

在撫州市宜黃縣梨溪鎮(zhèn)上獅溪村小學(xué)，記者看到1名老師、6名小學(xué)生，守著三層樓的嶄新校舍和校舍前上百平方米空地的場景。老師洪年英說，村小學(xué)生一年比一年少，前年9個，今年6個。這座2010年花費20萬元新農(nóng)村建設(shè)資金和20萬元其他資金新蓋的小學(xué)，面臨無生可招的窘境，資源閑置。

另一方面，盡管一些城區(qū)不斷加大擴校建校的力度，但仍跟不上農(nóng)民進城的腳步，城鎮(zhèn)小學(xué)和學(xué)前教育供需缺口尤其大。

記者調(diào)查了解到，江西部分地區(qū)普遍存在村小學(xué)生數(shù)萎縮，城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)迅速膨脹的現(xiàn)象。撫州市城區(qū)隨著農(nóng)民大量進城，最高峰時小學(xué)每班人數(shù)達到120人。臨川區(qū)今年又新增了2000名小學(xué)生，近年來每年都有進城農(nóng)民上訪要求解決子女上學(xué)難題。宜黃縣委書記許中偉介紹，為緩解農(nóng)民進城后的子女上學(xué)壓力，撫州市所屬各縣城區(qū)和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地都在加速建設(shè)中小學(xué)校。

從最近幾年中央下達到地方的教育項目資金投向來看，基層反映，投入到農(nóng)村的占大頭，大大改善了農(nóng)村教育條件。江西省發(fā)改委社會處負責(zé)人介紹，今年中央給江西的教育項目資金約為8億元，其中用于城鎮(zhèn)教育約為1.6億元，農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房、農(nóng)村幼兒教育專項、農(nóng)村初中教育專項等占了大部分項目資金。臨川區(qū)教育局局長龔國平告訴記者，這個區(qū)每年農(nóng)村學(xué)校建設(shè)獲得中央財政資金2000多萬元，城區(qū)不足500萬元。

基層干部建議，根據(jù)加快推進城鎮(zhèn)化的新要求，在確保農(nóng)村現(xiàn)有教育的前提下，將中央財政投入教育建設(shè)的資金和項目與城鎮(zhèn)化規(guī)劃相結(jié)合，加快縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校、幼兒園的建設(shè)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化帶來的大量農(nóng)村兒童進城就讀的實際需要。

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