城市群與“縣改市”并舉新型城鎮(zhèn)化思路定調(diào)

2013年12月14日 00:18
來源：中國經(jīng)營報(bào)

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2014年將成為新型城鎮(zhèn)化元年。

《中國經(jīng)營報(bào)》記者獲悉， 2013年12月10日至14日在北京舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次套開專題性的全國城鎮(zhèn)化會議，本次會議對新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)思路做了最終定調(diào)，亦即全國不再新建千萬人口以上的超大城市，而要發(fā)展以省會為中心的區(qū)域性城市群，同時(shí)推進(jìn)以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化。

在著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授看來，我國每個(gè)城市都穿著一件“行政的外套”，這件“外套”跟經(jīng)濟(jì)、人口、項(xiàng)目、資本、技術(shù)等方面的集聚有關(guān)，現(xiàn)在這些“外套” 對于有些城市顯得“身體大、衣服小”，譬如廣東佛山和江浙一帶的一些地方，對于有些地方又顯得“衣服大、身體小”，新型城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中應(yīng)該像“鼓包”一樣，哪個(gè)地方的“包”鼓起來了，就應(yīng)該發(fā)一件相應(yīng)的“外套”。

城市群：增加人口密度

正在北京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議延期至12月14日閉幕，4天的會期打破了絕大多數(shù)年份中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開3天的慣例。本次會議除了循例“分析國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢，總結(jié)2013年經(jīng)濟(jì)工作，提出2014年經(jīng)濟(jì)工作總體要求和主要任務(wù)”之外，首次“套開”全國城鎮(zhèn)化工作會議，因?yàn)檫@是年內(nèi)召開該會議的最后時(shí)機(jī)。

黨的十八大將新型城鎮(zhèn)化確定為未來10至20年中國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，此后市場一直在關(guān)注城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制和全國城鎮(zhèn)化會議的召開。今年上半年，一直有傳言稱，全國城鎮(zhèn)化會議將于年中舉行，但經(jīng)過一年的醞釀，終于在年末與中央經(jīng)濟(jì)工作會議一起舉行。

對于國家發(fā)改委牽頭編制的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，此前流傳出來的版本一直是優(yōu)先發(fā)展城市群。今年6月的相關(guān)報(bào)道顯示，國家發(fā)改委主任徐紹史曾經(jīng)介紹，在今后的城市群發(fā)展中，力求優(yōu)化提升東部地區(qū)的城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)的城市群。

曾有消息顯示，在我國未來的城鎮(zhèn)化格局中，將有5個(gè)國家級城市群，除了現(xiàn)有的京津冀、長三角、珠三角之外，成渝城市群和長江中游城市群（亦即“中四角”）將成為新增的兩個(gè)；而我國的區(qū)域性城市群將提升至17個(gè)，其中包括人們熟知的中原城市群、長株潭城市群、武漢都市圈等，也包括今后將著力打造的哈（爾濱）長（春）城市群、呼（和浩特）包（頭）鄂（爾多斯）榆（林）城市群等10個(gè)區(qū)域性城市群。

以城市群方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，得到國內(nèi)一大批專家學(xué)者的支持。國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員易鵬接受記者采訪時(shí)表示，“解決城市病最好的辦法就是建設(shè)城市群”。

推進(jìn)城市群建設(shè)的另一個(gè)重要依據(jù)就是，一些發(fā)達(dá)國家的城市群，譬如日本的大東京都市圈、法國的大巴黎都市圈、美國的紐約都市圈等，在整個(gè)國家的GDP比重以及人口密度等方面，都比國內(nèi)的城市群大。一位區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家在接受記者采訪時(shí)表示，目前我國的十大城市群，占國土面積的10%左右，在全國的GDP比重超過2/3，但2/3的全國經(jīng)濟(jì)總量只承載了全國人口的1/3，因此建設(shè)城市群、提高城市群人口密度是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要手段。

但十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。”這就意味著，我國的新型城鎮(zhèn)化要走的是一條城市群與就地城鎮(zhèn)化并舉的道路。

十八屆三中全會之后，就傳出國家發(fā)改委“回爐”城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案的消息，目前該規(guī)劃已定名為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。

就地城鎮(zhèn)化：“縣改市”重啟

《決定》起草組成員、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立表示，中國的新型城鎮(zhèn)化將不再新建千萬人口以上的超大城市，而要發(fā)展以省會為中心的次區(qū)域城市群，推進(jìn)以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化。

中國社科院城市發(fā)展研究所副所長魏后凱也表示，我國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該堅(jiān)持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，對于特大城市和大城市，應(yīng)該實(shí)施人口、產(chǎn)業(yè)、城市功能的疏散，提高綜合承載能力以及可持續(xù)發(fā)展能力，對于中小城市和小城鎮(zhèn)，應(yīng)該提高集聚規(guī)模、增強(qiáng)人口吸納能力。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，最近5年在我國新增城市人口中，47%由建制鎮(zhèn)吸納，36%由100萬人以上的大城市吸納，9%由小于50萬人的中小城市吸納，8%由50萬~100萬人的大城市吸納。

雖然目前來看中小城市和小城鎮(zhèn)吸納人口的能力并不輸于50萬人以上的大城市，但是我國小城鎮(zhèn)數(shù)量減少的趨勢讓人擔(dān)憂?！吨袊滦统擎?zhèn)化道路的選擇》顯示，我國20萬人以下的小城市數(shù)量，從2000年的353個(gè)減少到2010年的258個(gè)，吸納人口比重則從2000年的18.52%下降到2010年的10.31%。

對此，《決定》明確提出了“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。

就在中央經(jīng)濟(jì)工作會議召開前夕的12月5日，民政部部長李立國明確表態(tài)，民政部正在就“縣改市”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)研，將在調(diào)研基礎(chǔ)上，提出針對1993年制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的修改意見，形成和完善新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行表示，我國從改革開放以后的1983年開始“縣改市”，在井噴期的1994~1997年，共有99個(gè)縣改市，但在這些案例中，只有6個(gè)縣在非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重、財(cái)政收入三項(xiàng)主要指標(biāo)上符合1993年頒布的“縣改市”標(biāo)準(zhǔn)，“縣改市”沒有發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)，因此在1997年被叫停。

歷時(shí)16年之后，民政部分別于2013年1月和10月，批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹3個(gè)縣改為市，這標(biāo)志著在新型城鎮(zhèn)化背景下“縣改市”的重新開閘。

公開資料顯示，目前全國醞釀“縣改市”的縣已經(jīng)超過100個(gè)，但李立國明確表示，“不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)，而是人口密度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn)，并且各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化的程度，才構(gòu)成撤縣設(shè)市和撤縣改區(qū)的條件。”