2013年12月16日 14:12
來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》雜志

人參與條評(píng)論

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落地

“人”的城鎮(zhèn)化、土地利用更有效率、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范規(guī)劃編制等一系列新型城鎮(zhèn)化方略，隨著全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議結(jié)束而明朗

關(guān)乎中國(guó)未來(lái)十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和2億農(nóng)民工去向的新型城鎮(zhèn)化方略，在2013年底終于有了明確說(shuō)法。12月12日，一再推遲的全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議通過(guò)了促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展規(guī)劃(下稱規(guī)劃)。

新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的市民化，這已成各界共識(shí)。但圍繞城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑、戶籍制度改革、土地制度改革等體制問(wèn)題，各界存在較大分歧。此次會(huì)議通過(guò)的《規(guī)劃》，比較有針對(duì)性地解決了此前爭(zhēng)議不休的一些重要問(wèn)題。

“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本方針。”一位官員說(shuō)，規(guī)劃同時(shí)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，旨在實(shí)現(xiàn)人口的異地轉(zhuǎn)移和就地轉(zhuǎn)移。

國(guó)家發(fā)改委牽頭完成的《規(guī)劃》初稿，更傾向于城市優(yōu)先發(fā)展模式。規(guī)劃涉及20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)，并提出將在未來(lái)十年拉動(dòng)40萬(wàn)億元的投資。這一度讓地方政府為之振奮，地方投資沖動(dòng)亦十分強(qiáng)烈。

此后，這一方案進(jìn)行了大幅度修改，至其完稿，已與初稿大相徑庭。例如，城鎮(zhèn)化路徑由過(guò)去的大城市帶動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦觽?cè)重中小城市、城鎮(zhèn)發(fā)展模式。由于牽涉部門眾多、利益多元，在城鎮(zhèn)化會(huì)議召開(kāi)之際，類似爭(zhēng)議不止。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民11月28日曾表示，過(guò)去的城鎮(zhèn)化更多是土地的城鎮(zhèn)化，今后要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，“戶籍改革的措施，將分為四類城市，分類推進(jìn)，下一步還會(huì)有具體的方案”。

在“地”的問(wèn)題上，未來(lái)將會(huì)強(qiáng)調(diào)健全用途管制，合理供給城市用地，提高土地利用效率?，F(xiàn)在住宅用地供應(yīng)緊張、價(jià)格過(guò)高，而工業(yè)用地供應(yīng)充足、價(jià)格偏低，未來(lái)要通過(guò)價(jià)格機(jī)制，壓縮工業(yè)用地規(guī)模。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市傳聞，并不在此次會(huì)議決策議題上。目前開(kāi)放的只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

在“錢”的問(wèn)題上，有關(guān)部門測(cè)算，未來(lái)七年中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求預(yù)計(jì)50萬(wàn)億元，每年需要7萬(wàn)億元，資金缺口巨大。今后，國(guó)家將允許地方政府發(fā)債，把原來(lái)的暗債變成明債；允許社會(huì)資本進(jìn)入；建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，其功能主要為城鎮(zhèn)化服務(wù)；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人掛鉤機(jī)制；完善地方稅體系。

部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)有3000多個(gè)縣，3.4萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，人口眾多，地區(qū)差異較大，未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式也應(yīng)多樣化，不宜全國(guó)一刀切。中央政府應(yīng)著力解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的體制機(jī)制性問(wèn)題，避免新型城鎮(zhèn)化“穿新鞋，走老路”。

“(城鎮(zhèn)化)是難，但這些問(wèn)題不解決，你就很難往前走。再難的問(wèn)題，底層第一線，還是會(huì)有突破和解決方案?！北本┐髮W(xué)國(guó)家發(fā)展院教授周其仁告訴《財(cái)經(jīng)》記者，解決這一問(wèn)題，都要以三中全會(huì)講的全面深化改革為指導(dǎo)思想。

人的城鎮(zhèn)化

北京市現(xiàn)有常住人口2100萬(wàn)，其中三分之一為外來(lái)人口，相當(dāng)數(shù)量則是從農(nóng)村來(lái)的農(nóng)民工。這些農(nóng)民工早已遠(yuǎn)離農(nóng)村生活，常年生活在城市，卻不曾真正享受城市居民的福利待遇。由于在城市無(wú)法落戶，上千萬(wàn)的農(nóng)民工，不得不像候鳥(niǎo)一樣，每年在城市和農(nóng)村之間飛來(lái)飛去。

在官方統(tǒng)計(jì)中，他們是有名無(wú)實(shí)的城鎮(zhèn)常住人口。根據(jù)中央文件精神，2000年第五次全國(guó)人口普查后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工第一次統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率也從原來(lái)的29%提高到36%。目前城鎮(zhèn)化率為52.57%，但按照戶籍人口來(lái)算，目前城鎮(zhèn)化率僅為35%，全國(guó)大約有2.3億農(nóng)村人口“被城鎮(zhèn)化”。

城市快速上漲的房?jī)r(jià)，讓絕大多數(shù)流動(dòng)人口無(wú)法在城市購(gòu)房，轉(zhuǎn)而只能選擇在租金便宜的城郊租住。由于戶籍制度限制，他們及其隨遷家屬無(wú)法在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面，平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。這便是學(xué)者常說(shuō)的城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。

這種“半城市化”現(xiàn)象，制約了城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用。更現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題是，第二代農(nóng)民工已不再像他們的父輩那樣——年輕時(shí)外出打工，年邁時(shí)回到農(nóng)村養(yǎng)老。他們寧愿在城市待業(yè)也不愿再回到農(nóng)村，如不解決他們?nèi)谌氤鞘械耐ǖ绬?wèn)題，有可能變成社會(huì)重大隱患。

推動(dòng)戶籍制度改革，讓農(nóng)民工盡快落地實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，是社會(huì)各界對(duì)城鎮(zhèn)化會(huì)議的最大期許。綜合多方信息來(lái)看，戶籍改革會(huì)有新說(shuō)法，但是難有“大動(dòng)作”，預(yù)計(jì)本次會(huì)議會(huì)重申放開(kāi)中小城市戶籍限制，大城市有條件接納外來(lái)人口，特大城市仍以限制為主。

據(jù)悉，今后國(guó)家有望全面推行城市居住證制度，并逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務(wù)。持證人在就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕却?。上海、深圳等地已有類似探索，采取積分入戶的方式吸納外來(lái)人口。

但這種制度安排仍然主要針對(duì)外來(lái)人口中的高學(xué)歷或高技能人群，暫時(shí)不會(huì)惠及農(nóng)民工群體。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，對(duì)于城鎮(zhèn)化改革中矛盾較小的問(wèn)題應(yīng)予優(yōu)先解決。例如，已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居就業(yè)、舉家遷徙的外來(lái)人口，應(yīng)該一次性放開(kāi)管理壁壘。這樣既可以減少城市戶改壓力，也會(huì)由于徹底解決了長(zhǎng)期積累的矛盾，獲得這批人對(duì)改革的擁護(hù)。

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，尤其是勞務(wù)輸入大省(市、縣)極力反對(duì)戶籍放開(kāi)改革。因?yàn)橐坏┓砰_(kāi)，將稀釋原住居民的社會(huì)福利，政府也要承擔(dān)巨大改革成本。按照國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心三年前的測(cè)算，將一個(gè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市居民的綜合成本約10萬(wàn)元，轉(zhuǎn)化2.3億農(nóng)民工，意味著需要23萬(wàn)億元的總成本，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

一位財(cái)稅專家說(shuō)，戶籍制度改革滯后與財(cái)稅、土地制度改革不配套有關(guān)系。1994年分稅制改革以后，省以下政府分稅模式未進(jìn)行調(diào)整，由于進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)化的成本主要由流入地城市承擔(dān)。由于農(nóng)民多半從事第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生的稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主，而這兩個(gè)稅種都要上繳中央，因而地方缺乏為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的激勵(lì)。

政府公共服務(wù)支出與戶籍人口掛鉤，也造成戶籍制度改革進(jìn)展緩慢。例如，公共安全、教育、文化體育、社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員編制、任務(wù)下達(dá)、辦公經(jīng)費(fèi)等支出，均按照城市(或轄區(qū))戶籍人口設(shè)置，這意味著外來(lái)人口的增加，并不會(huì)對(duì)流入地政府財(cái)權(quán)帶來(lái)增量，當(dāng)?shù)厝狈?dòng)力轉(zhuǎn)化、服務(wù)外來(lái)人口。

隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃落實(shí)，上述問(wèn)題有望逐步得到解決。按照十八屆三中全會(huì)精神，今后將建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，這解決了流入地政府轉(zhuǎn)化外來(lái)人口的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，也為未來(lái)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”解決了最大難題。

土地改革分歧仍大

城鎮(zhèn)化規(guī)劃經(jīng)歷了起草、征求意見(jiàn)、完成初稿、反復(fù)修改而成，最終定稿突破性不大，妥協(xié)色彩頗濃。在此期間，各方爭(zhēng)議不斷，政府部門之間也難以就一些敏感問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。

以土地問(wèn)題為例，一位知情人士介紹，在規(guī)劃初稿中提出的方案，與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“383方案”很接近。但是在征求農(nóng)業(yè)、國(guó)土、中農(nóng)辦等部門意見(jiàn)時(shí)，遭到強(qiáng)烈反對(duì)。

“383方案”提出，要構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。

反對(duì)聲音主要來(lái)自涉農(nóng)部門。這些聲音認(rèn)為，類似的“激進(jìn)改革”會(huì)讓一些市縣領(lǐng)導(dǎo)高興，因?yàn)榻窈蟪鞘薪ㄔO(shè)用地指標(biāo)有了著落；也會(huì)讓企業(yè)高興，因?yàn)榭梢缘睫r(nóng)村去圈地，城里人可以到農(nóng)村買房；但是對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)，卻可能導(dǎo)致很難保護(hù)應(yīng)有的權(quán)益。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的“383方案”，是有關(guān)機(jī)構(gòu)向中央提出建議的一種方案，該方案披露后仍然掀起不小波瀾。例如，方案提出視不同情況補(bǔ)繳土地出讓金，妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，這直接帶動(dòng)了各地小產(chǎn)權(quán)房急速升溫，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)上漲驚人。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在解讀三中全會(huì)時(shí)認(rèn)為，目前社會(huì)上對(duì)土改有三個(gè)誤讀：一，認(rèn)為農(nóng)村土地都可以入市，實(shí)際上只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以；二，認(rèn)為土地承包權(quán)可以抵押，實(shí)際上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押；三，認(rèn)為宅基地可以自由買賣，實(shí)際上農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

由于各部門對(duì)土地問(wèn)題的分歧較大，最終在政策上延續(xù)了以往限制禁入、禁出的思路。這也使得城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，土地改革難有大的突破。

各地推行城鎮(zhèn)化，還面臨城市建設(shè)用地不足的嚴(yán)峻考驗(yàn)。土地供不應(yīng)求是各級(jí)城市管理政府的普遍訴求?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，河北、吉林等多個(gè)省份的住房建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)量低于計(jì)劃供應(yīng)量的60%，供需之間存在較大差額。實(shí)際上，河北等地并非個(gè)例，全國(guó)各省市幾乎都存在城市用地緊張問(wèn)題。

地方為了招商引資，卻不得不故意壓低工業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)用地供應(yīng)相對(duì)充足；同時(shí)還有一些地方大量土地閑置，土地利用效率不高。城市政府不同的利益動(dòng)機(jī)，造成了土地供求上的不足與閑置同時(shí)存在的現(xiàn)狀。

決策層面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，一直努力尋求新型城鎮(zhèn)化的出路。

有研究機(jī)構(gòu)測(cè)算，如果按照2020年全國(guó)人口14.5億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%(即城鎮(zhèn)人口8.5億人)，城鎮(zhèn)人口中每萬(wàn)人平均占有0.7平方公里城市建設(shè)用地測(cè)算，至少需要新增126萬(wàn)公頃城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

楊偉民11月28日表示，過(guò)去城鎮(zhèn)化發(fā)展中，建設(shè)用地使用太多，今后將合理供給城市用地，重點(diǎn)放在提高土地利用效率上，同時(shí)要調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，通過(guò)理順價(jià)格機(jī)制，壓縮工業(yè)用地?cái)?shù)量。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然認(rèn)為，地方政府手中握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，這些土地可以進(jìn)行更集約化利用，在未來(lái)十年持續(xù)獲取土地出讓收益。其中一個(gè)關(guān)鍵措施，就是對(duì)工業(yè)用地和開(kāi)發(fā)區(qū)重整，同時(shí)騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地。

“這一措施可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫，還可為地方政府籌集數(shù)額可觀的土地出讓金和各類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)稅收，用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)償還?！碧杖徽f(shuō)。

路徑與選擇

與人的城鎮(zhèn)化相關(guān)的一個(gè)爭(zhēng)議是，城鎮(zhèn)化是以發(fā)展大城市還是小城鎮(zhèn)為中心？

在規(guī)劃初稿中，提出以城市群為主體形態(tài)，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。上世紀(jì)90年代提出城鎮(zhèn)化政策以來(lái)，改革的思路一直是放開(kāi)中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍，而對(duì)省會(huì)城市和直轄市進(jìn)行限制，但現(xiàn)實(shí)是，大城市成為外來(lái)人口最為聚集的地方。以北京為例，外來(lái)人口超過(guò)700多萬(wàn)，上海超過(guò)900多萬(wàn)。

這是中國(guó)等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制的必然結(jié)果。高級(jí)別城市更容易獲取資源，居民會(huì)獲得更多的社會(huì)福利。但特大城市遭遇的交通擁堵、空氣污染等“城市病”也廣受詬病。

從規(guī)劃早期思路來(lái)看，發(fā)展城市群，異地轉(zhuǎn)移型城鎮(zhèn)化思路占據(jù)上風(fēng)，后來(lái)城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展思路被決策層接納。這意味著今后發(fā)展的重點(diǎn)是以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“兩條腿走路”。

在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，上述分歧中既含有認(rèn)知的不一，也兼有部門間利益分化，以及中央和地方利益上的不一致。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在一種悖論：推動(dòng)有就業(yè)的城鎮(zhèn)化才是治本之策，但就業(yè)機(jī)會(huì)往往集中在大城市，而政策主張中小城市、小城鎮(zhèn)向農(nóng)村人口放開(kāi)。這就導(dǎo)致外來(lái)人口聚集的中小城市實(shí)際上不會(huì)放開(kāi)，真正放開(kāi)的是中西部中小城市，但由于就業(yè)機(jī)會(huì)少，吸納能力又很有限。

規(guī)劃提出了要產(chǎn)(業(yè))城(鎮(zhèn))融合，但在研究人員看來(lái)，資源、資本、技術(shù)、人才流動(dòng)向大中城市聚集是無(wú)法逆轉(zhuǎn)的，同時(shí)在中國(guó)城市管理體制不改變情況下，行政資源向大中城市聚集，小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限。如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)依托，推進(jìn)有就業(yè)的城鎮(zhèn)化只能是一廂情愿的事。

中國(guó)科協(xié)副主席陳章良前不久完成了一份調(diào)研報(bào)告——城鎮(zhèn)化過(guò)程中如何避免在城市出現(xiàn)“貧民窟”。相關(guān)政策建議已經(jīng)遞交中央決策層。

在陳章良看來(lái)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中如果政府不作為，就會(huì)出現(xiàn)早期的美國(guó)紐約、芝加哥等地出現(xiàn)過(guò)的貧民窟現(xiàn)象——大量失業(yè)人口慢慢聚集，形成一個(gè)沒(méi)人做清潔，甚至連警察都不敢進(jìn)去的貧民聚居區(qū)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前北京市有50個(gè)左右低收入群體聚集區(qū)。在北京人印象中，唐家?guī)X、小月河、肖家河等“蟻?zhàn)?/font>”的聚集地，臟亂差的同時(shí)，也潛伏著危險(xiǎn)的誘因。