資料圖

文：方正宏觀任澤平、宋雙杰

導(dǎo)讀：8月17日融信中國(guó)以110.1億拍下上海靜安區(qū)的一地塊，可售樓板價(jià)達(dá)到14.3萬(wàn)/平方米，創(chuàng)下中國(guó)最貴單價(jià)地王紀(jì)錄。上半年，全國(guó)已出現(xiàn)219宗“地王”，成為有史以來(lái)地王出現(xiàn)最密集的年份。土地成本是房?jī)r(jià)的關(guān)鍵組成部分，成為推高房?jī)r(jià)的重要原因。為什么地王頻出？誰(shuí)是地王的制造者和獲益者？

摘要：

地王頻出和高房?jī)r(jià)背后的制度因素：土地財(cái)政。土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半，再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，土地財(cái)政是地方政府財(cái)政的核心。因此，在土地財(cái)政制度設(shè)計(jì)中，地方政府和開(kāi)發(fā)商是房?jī)r(jià)上漲的受益者，也是地王的制造者，地方政府是地王的最大獲益者。除非受到來(lái)自中央調(diào)控措施的壓力，一般來(lái)說(shuō)地方政府在房?jī)r(jià)上漲時(shí)無(wú)逆周期調(diào)節(jié)動(dòng)力，而在房市蕭條時(shí)，出臺(tái)刺激政策。

土地財(cái)政的歷史和成因。土地財(cái)政是指地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費(fèi)收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。土地財(cái)政的形成過(guò)程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財(cái)權(quán)但把大量外部性事權(quán)留在地方，地方政府事權(quán)多財(cái)權(quán)少，在中央允許和土地收儲(chǔ)制度下，地方政府開(kāi)始經(jīng)營(yíng)城市土地，政府對(duì)農(nóng)地征收的國(guó)家壟斷和土地變更的政府用途管制是土地財(cái)政的基礎(chǔ)。在地方政府“GDP錦標(biāo)賽”激勵(lì)下，受益于快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)，最終形成土地財(cái)政的獨(dú)特現(xiàn)象。

土地財(cái)政是地方政府的核心。2014年在不考慮土地融資的情況下，土地財(cái)政貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的35.63%。2015年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到4.26萬(wàn)億，2003-2015年間土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入之比平均為49.74%。2014年與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%。2015年地方債務(wù)總和為18.4萬(wàn)億，土地融資規(guī)模3.68萬(wàn)億。

客觀認(rèn)識(shí)土地財(cái)政在調(diào)動(dòng)地方積極性、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的積極作用。地方政府通過(guò)低成本征收農(nóng)業(yè)用地，低價(jià)格轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，高價(jià)格出讓商、住用地，一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出現(xiàn)讓金彌補(bǔ)財(cái)政缺口。巨額的土地出讓收入用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)內(nèi)生邏輯。

正視土地財(cái)政帶來(lái)的待解問(wèn)題。推高房?jī)r(jià)，形成資產(chǎn)泡沫；增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；地方政府一方面運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式低價(jià)購(gòu)地，另一方面利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式高價(jià)供地，形成“地價(jià)剪刀差”，提供了“尋租”空間；地價(jià)房?jī)r(jià)大漲擴(kuò)大收入差距；抬高實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，開(kāi)工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)。

改革完善土地財(cái)政。1）建立和完善與事權(quán)相匹配的地方財(cái)政體制。2）減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，擴(kuò)展消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅等穩(wěn)定、持續(xù)的地方主體稅，保證地方政府提供公共產(chǎn)品的長(zhǎng)期穩(wěn)定稅源。3）改變過(guò)去地方政府只以GDP論英雄，增加就業(yè)、創(chuàng)新、環(huán)保等考核權(quán)重，從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。4）明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)村集體對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，完善土地的征地范圍、征地程序和補(bǔ)償機(jī)制等制度建設(shè)。5）建立規(guī)范的地方債制度。

正文：

2016年8月17日融信中國(guó)以110.1億拍下上海靜安區(qū)的一地塊，可售樓板價(jià)達(dá)到14.3萬(wàn)/平方米，創(chuàng)下中國(guó)最貴單價(jià)地王紀(jì)錄。

2016年上半年，全國(guó)已出現(xiàn)219宗“地王”，成為有史以來(lái)地王出現(xiàn)最密集的年份。地王由一線蔓延至二線城市，“高總價(jià)、高單價(jià)、高溢價(jià)率”的三高地塊普遍出現(xiàn)在一、二線城市。219宗“地王”中溢價(jià)率超100%的地塊有109宗，超50%的達(dá)167宗。

土地成本是房?jī)r(jià)的關(guān)鍵組成部分。2014年，土地成本和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達(dá)八成，其中土地成本單項(xiàng)占商品房銷售額的比例也達(dá)54%，成為推高房?jī)r(jià)的重要原因。

為什么地王頻出？誰(shuí)是地王的制造者和獲益者？

土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半，再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，土地財(cái)政是地方政府財(cái)政的核心。因此，在土地財(cái)政制度設(shè)計(jì)中，地方政府和開(kāi)發(fā)商是房?jī)r(jià)上漲的受益者，也是地王的制造者。除非受到來(lái)自中央調(diào)控措施的壓力，一般來(lái)說(shuō)地方政府在房?jī)r(jià)上漲時(shí)無(wú)逆周期調(diào)節(jié)動(dòng)力，反而在房市蕭條時(shí)，出臺(tái)刺激政策。

1 地王頻出和高房?jī)r(jià)背后的制度因素：土地財(cái)政

1.1 地方政府是地王的最大獲益者

地價(jià)是由土地市場(chǎng)供求決定的，土地供求平衡是住房市場(chǎng)供求平衡和平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。短期供應(yīng)過(guò)多會(huì)導(dǎo)致庫(kù)存，供應(yīng)過(guò)高會(huì)推高地價(jià)和房?jī)r(jià)。

地方政府在一二、三四線城市采用不同的行為，產(chǎn)生了截然不同的后果。在一二線城市，地方政府土地供應(yīng)不足，過(guò)多的資金追逐過(guò)少的土地，造成土地的高溢價(jià)成交，地方政府是地王的最大獲益者，一線城市無(wú)需大量供給土地即可獲得高額的土地出讓金，地價(jià)上漲和供應(yīng)不足進(jìn)而推高房?jī)r(jià)。在三四線城市，地方政府為了獲得財(cái)政收入，不顧當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)過(guò)剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的過(guò)量供應(yīng)，房地產(chǎn)高庫(kù)存。

香港、日本住房市場(chǎng)波動(dòng)歷史表明，土地供應(yīng)不足是房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的重要原因。以香港為例，從1985年開(kāi)始，港英政府出臺(tái)了“每年供地規(guī)模不超過(guò)50公頃”的政策規(guī)定，這是1985－1994年間香港房?jī)r(jià)較快上漲的重要原因之一。2004－2011年間的住房?jī)r(jià)格大幅上漲，也與當(dāng)時(shí)出臺(tái)“2002年宣布取消拍賣(mài)土地，暫停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍賣(mài)”的政策規(guī)定密切相關(guān)。兩年停止供地計(jì)劃必然加劇了未來(lái)住房供給的短缺。2011年和2012年香港房?jī)r(jià)快速上漲，與前期土地供應(yīng)量不足也有密切關(guān)系。2008－2009年，新增住宅用地只有0．019公頃。2010年香港僅有約19800個(gè)住宅單位建成，不到2000年的四分之一。從日本的情況看，在房?jī)r(jià)、地價(jià)上漲過(guò)快的階段，也出現(xiàn)過(guò)土地供應(yīng)不足的問(wèn)題。

1.2 地方政府處于房市利益分配的中心

地方政府處于房市利益分配的中心，其行為對(duì)土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)福利等都產(chǎn)生了重要甚至是決定性的影響。以地方政府為中心，農(nóng)民、居民、房地產(chǎn)（開(kāi)發(fā)）商、工商企業(yè)、地方政府進(jìn)行著博弈。

土地財(cái)政對(duì)地方政府運(yùn)作具有極其重要的支撐作用，其收入包括出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費(fèi)收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%，地融資余額已達(dá)3萬(wàn)億。

土地財(cái)政既有積極的一面，比如緩解地方財(cái)政壓力，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但另一方面也帶來(lái)了很多負(fù)面作用，造成三四線城市房地產(chǎn)高庫(kù)存、一線城市高房?jī)r(jià)；推高了房?jī)r(jià)，形成資產(chǎn)泡沫；地方政府債務(wù)累積違約風(fēng)險(xiǎn)加大；創(chuàng)造尋租空間；加劇收入和財(cái)富不平等；抬高實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，開(kāi)工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)。

2 土地財(cái)政的歷史和成因

土地財(cái)政不是一個(gè)正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念，也不是規(guī)范的政策用語(yǔ)，但其大致內(nèi)涵卻被人廣泛接受。本報(bào)告中，土地財(cái)政是指地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費(fèi)收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。

土地財(cái)政的形成過(guò)程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財(cái)權(quán)但把大量外部性事權(quán)留在地方，地方政府事權(quán)多財(cái)權(quán)少，在中央政府允許和土地收儲(chǔ)制度下，地方政府開(kāi)始經(jīng)營(yíng)城市土地，政府對(duì)農(nóng)地征收的國(guó)家壟斷和土地變更的政府管制是土地財(cái)政的基礎(chǔ)。在地方政府“GDP錦標(biāo)賽”激勵(lì)下，受益于快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)，最終形成土地財(cái)政的獨(dú)特現(xiàn)象。

2.1 分稅制改革是起點(diǎn)

分稅制改革使得“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放”。1994年分稅制改革后，中央重新上收了財(cái)政收入權(quán)，但對(duì)財(cái)政支出權(quán)的調(diào)整有限，省級(jí)以下各級(jí)政府需負(fù)責(zé)提供重要的社會(huì)支持和幾乎所有的公共服務(wù)。

受分稅制改革的影響，1994年地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，但地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等一直延續(xù)至今，2015年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的54.52%，而支出占全國(guó)的85.46%。

分稅制改革使得地方財(cái)政自給率劇降。地方財(cái)政自給率從1993年的1.02迅速降為1994年的0.59，后來(lái)一直在0.59左右徘徊，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支差額巨大，除尋求中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，逼迫地方政府努力通過(guò)土地財(cái)政獲得資金。

分稅制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日實(shí)施的全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)前，1994年的分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府；也把與服務(wù)有關(guān)且未被增值稅涵蓋的營(yíng)業(yè)稅，包括交通運(yùn)輸、通訊、建筑、文化和體育、娛樂(lè)、旅館和餐飲等產(chǎn)業(yè)的稅收，歸入地方政府征收。這些舉措，導(dǎo)致地方政府與土地開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)及建筑業(yè)產(chǎn)生直接連結(jié)；而服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也與大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資密切相關(guān)。

2.2 土地國(guó)有和用途管制是基礎(chǔ)

現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度給予地方政府對(duì)土地的實(shí)質(zhì)控制權(quán)，使地方政府可以低成本的征收變更土地。1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》和1994年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后，中國(guó)的土地交易市場(chǎng)開(kāi)始逐步形成，為地方政府的土地出讓創(chuàng)造了條件。1994年的分稅制改革后，中央政府不再參與土地出讓權(quán)益的分配，土地出讓金全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關(guān)聯(lián)進(jìn)一步提升。

地方政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)，集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身，在分稅制后地方財(cái)政收入和支出失衡的壓力下，利用手中的壟斷權(quán)力、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。

2.3 城鎮(zhèn)化帶來(lái)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展是契機(jī)

分稅制后地方政府財(cái)政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以緩解，隨后房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展為地方政府“因地生財(cái)”創(chuàng)造了契機(jī)。

過(guò)去三十多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)了房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。1978-2015年間，中國(guó)GDP年均名義增長(zhǎng)15.3%，城鎮(zhèn)居民可支配收入年均名義增長(zhǎng)13.2%。1978-2015年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.7億，凈增6億人。

2.4 地方政府“GDP錦標(biāo)賽”是關(guān)鍵

長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是中央考核地方政府考核的重要指標(biāo)，也是地方政府官員升遷的重要政績(jī)，形成了中國(guó)獨(dú)特的“GDP錦標(biāo)賽”機(jī)制。在這一考核激勵(lì)機(jī)制下，地方政府官員高度關(guān)注其主管區(qū)域的相對(duì)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，并致力推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

地方GDP錦標(biāo)賽下，高增長(zhǎng)需要高投資，高投資需要高融資，高融資需要土地財(cái)政。

3 土地財(cái)政是地方政府的核心

分稅制改革后，土地財(cái)政成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政收入不足的重要手段，支撐了地方政府的運(yùn)作。進(jìn)行“GDP錦標(biāo)賽”需要的工商業(yè)發(fā)展離不開(kāi)土地的需求，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅及國(guó)有土地有償使用收入等都與土地有關(guān)，各地方政府在城市化與工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)下，紛紛以“經(jīng)營(yíng)城市”的名義大量征用農(nóng)村集體土地。城市規(guī)模的擴(kuò)張也帶來(lái)了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的繁榮，成為地方財(cái)政預(yù)算的支柱性收入。對(duì)大多數(shù)市縣來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政可以說(shuō)是政府財(cái)政之核心，同時(shí)與土地相關(guān)的財(cái)政收入已經(jīng)成為地方財(cái)政收入來(lái)源的重中之重。以土地抵押等為融資手段獲得的債務(wù)收入是地方財(cái)政收入的重要補(bǔ)充。

2014年，僅考慮地方一般預(yù)算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、政府性基金收入的地方政府財(cái)政收入為17.88萬(wàn)億。其中地方一般預(yù)算占17.88萬(wàn)億地方財(cái)政收入的42.43%，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方財(cái)政收入的11.81%；政府基金收入占地方財(cái)政收入的28.72%，土地出讓金占地方財(cái)政收入的23.83%。在不考慮土地融資的情況下，土地財(cái)政貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的35.63%（不考慮地方政府債務(wù)融資）。

3.1 土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半

地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源于三塊：地方一般預(yù)算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及政府性基金收入。還有規(guī)模較小的預(yù)算外收入、地方政府發(fā)債以及一些制度外收入。

2015年地方財(cái)政收入中，地方一般預(yù)算收入占46.43%，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占30.88%，地方政府性基金收入占22.69%。地方政府性基金收入與地方一般預(yù)算收入之比為48.87%，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（土地出讓金）占地方政府性基金收入的80.26%。

1992-2013年間，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（土地出讓金）增長(zhǎng)迅速。1999年城市住房制度改革后，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入增長(zhǎng)速度大幅提升，2000年為596億元，2001年即達(dá)1296億元，到2015年已經(jīng)達(dá)到4.26萬(wàn)億。

土地出讓金比上地方一般預(yù)算收入很高，地方政府對(duì)土地出讓收入十分依賴。2003-2015年間，土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入的比例平均為49.74%，其中在2010年達(dá)到最高的69.43%。

3.2 與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%

2014年，與房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計(jì)（地方所得）占地方一般預(yù)算收入的比重達(dá)27.82%，其中5個(gè)房地產(chǎn)特有稅種稅收占地方一般預(yù)算收入之比為16.9%，6個(gè)房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收占地方一般預(yù)算收入之比為9.61%。

目前涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅種有11個(gè)，其中5個(gè)稅種為房地產(chǎn)行業(yè)所特有，包括房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及契稅。另外6個(gè)稅種涉及其他行業(yè)，包括營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、教育附加費(fèi)。

5個(gè)房地產(chǎn)特有稅種稅收合計(jì)從2004年的1207億元，飆升至2014年的1.38萬(wàn)億，十年之間暴漲11倍，2015年進(jìn)一步上升到1.4萬(wàn)億。占地方一般預(yù)算收入之比也從2004年的10.16%上升至2014年的18.21%，2015年雖有下降，但仍達(dá)16.9%。

契稅和土地增值稅是土地財(cái)政的主力軍，兩者在2014年都已基本達(dá)到4000億元水平，其中土地增值稅更是在十年間增長(zhǎng)了52倍。

除房地產(chǎn)行業(yè)特有的稅種外，土地財(cái)政還包括6個(gè)與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種。這6個(gè)稅種無(wú)法直接獲取，但可以從分項(xiàng)目中間接獲取。包括教育附加費(fèi)、城市維持建設(shè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)所得稅、房屋轉(zhuǎn)上個(gè)人所得稅和印花稅。

這6個(gè)房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅種稅收合計(jì)，從2004年的1028億元，上升到2014年的7294億元，增長(zhǎng)7倍。2014年，6種稅種稅收合計(jì)占地方一般預(yù)算收入的比重為9.61%，而2016年開(kāi)始施行的“營(yíng)改增”，將對(duì)地方政府財(cái)政結(jié)構(gòu)帶來(lái)重大影響。

3.3 土地融資余額高達(dá)3萬(wàn)億

地方政府通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)以土地等為抵押向銀行和社會(huì)舉債。地方融資平臺(tái)通常由地方政府或相關(guān)部門(mén)通過(guò)劃分土地、轉(zhuǎn)讓股權(quán)、財(cái)政補(bǔ)助等資產(chǎn)設(shè)立，包括地方城市建設(shè)投資公司、城市建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、城市建設(shè)管理公司等。

地方政府土地融資金額可在估計(jì)出地方政府債務(wù)后得出。地方政府債務(wù)主要包括銀行貸款、債權(quán)融資、信托融資等。

對(duì)地方融資平臺(tái)銀行貸款余額，主要有銀監(jiān)會(huì)、央行和審計(jì)署三種口徑，考慮到銀監(jiān)會(huì)較早開(kāi)始統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，本研究采用銀監(jiān)會(huì)的口徑，截至2013年6月30日，地方融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到9.7萬(wàn)億。

城投債是地方政府債務(wù)融資平臺(tái)的主要形式，包括一般企業(yè)債、公司債、私募債、中期票據(jù)、定向工具、ABS等。截止到2016年6月30日，城投債發(fā)行總額為58709億元，總計(jì)7420支。

地方融資平臺(tái)借道信托發(fā)行基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托，是地方政府的融資渠道之一?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托的融資方通常為地方政府，可以使用國(guó)有土地使用權(quán)抵押擔(dān)保。投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的信托資金總余額不斷增加，2015年底已達(dá)2.63萬(wàn)億。

截止2013年6月，地方融資平臺(tái)在銀行貸款、債權(quán)融資、信托融資三方面的債務(wù)總和估計(jì)為14.52萬(wàn)億，央行發(fā)布的《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》表示，土地使用權(quán)抵押的貸款占比超過(guò)20%。，按此比例與土地使用權(quán)相關(guān)的債務(wù)總規(guī)模達(dá)到2.94萬(wàn)億。我們估計(jì)，到2014年地方債務(wù)總和為17.3萬(wàn)億，2015年地方債務(wù)總和為18.4萬(wàn)億，土地融資規(guī)模分別為3.46萬(wàn)億、3.68萬(wàn)億。

4 客觀認(rèn)識(shí)土地財(cái)政的積極作用

用歷史的眼光來(lái)看，土地財(cái)政在調(diào)動(dòng)地方政府積極性、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到了積極作用。地方政府通過(guò)低成本征收農(nóng)業(yè)用地，低價(jià)格轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，高價(jià)格出讓商、住用地，一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出現(xiàn)讓金彌補(bǔ)財(cái)政缺口。巨額的土地出讓收入用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)內(nèi)生邏輯。

4.1 緩解了地方政府支出壓力

分稅制改革后地方財(cái)政收入和支出不匹配。1994年，地方財(cái)政收入和支出之間的差額由上一年的61億轉(zhuǎn)變?yōu)?1727億元，此后再未轉(zhuǎn)正過(guò)，而且收入和支出之間的缺口越來(lái)越大，2015年已達(dá)67236億元。為了彌補(bǔ)收入和支出之間的缺口，地方政府除了爭(zhēng)取中央政府的轉(zhuǎn)移支付外，地方政府積極以地生財(cái)。

4.2 “經(jīng)營(yíng)城市”推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

土地財(cái)政將土地要素激活，通過(guò)出讓土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，開(kāi)創(chuàng)了一條以土地信用為基礎(chǔ)，積累城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化原始資本的道路，極大的增大了投資規(guī)模，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。

其模式可以總結(jié)為“經(jīng)營(yíng)城市”，即先由地方政府推動(dòng)“科技園”、“工業(yè)園”建設(shè)，整理出現(xiàn)一塊土地拍賣(mài)，賣(mài)地所得再用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)建設(shè)后的土地升值帶動(dòng)周邊地區(qū)土地價(jià)格上漲，地方政府又可以借此賣(mài)地獲得更多財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)GDP和財(cái)政收入的雙增長(zhǎng)，形成一種地方官員津津樂(lè)道的具有“良性循環(huán)”的“經(jīng)營(yíng)城市”經(jīng)驗(yàn)。

4.3 加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程

地方政府有動(dòng)力將土地低價(jià)批租給工商企業(yè)，以吸引投資、發(fā)展工商業(yè)并獲得未來(lái)的稅收、增加GDP。土地轉(zhuǎn)讓后，村民轉(zhuǎn)化為居民，農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、工業(yè)園區(qū)，城市外延向外拓展。在獲得資金后，地方政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改善公共服務(wù)，既改善城市面貌也為下一次的土地轉(zhuǎn)讓作好準(zhǔn)備。

地方政府還通過(guò)土地質(zhì)押等方式融資，為城市化和工業(yè)化提供資金支持。土地融資所獲得的資金，根據(jù)地方政府的偏好，投入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和各種工業(yè)建設(shè)。近年來(lái)，許多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的60-70%是土地融資貸款。

5 正視土地財(cái)政帶來(lái)的待解問(wèn)題

在看到土地財(cái)政積極作用的同時(shí)，也應(yīng)看到其帶來(lái)的問(wèn)題：創(chuàng)造地王、推高房?jī)r(jià)、造成腐敗、擴(kuò)大收入分配、加大庫(kù)存等。

5.1 土地出讓金新趨勢(shì)：總量放緩、結(jié)構(gòu)分化

房市“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”。在置業(yè)人群開(kāi)始減少、住房飽和度城鎮(zhèn)戶均1套、城鎮(zhèn)化進(jìn)程趨緩的背景下，未來(lái)人口遷移決定房市前景，將呈“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”特征。

土地財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)息息相關(guān)，也將呈現(xiàn)“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”的特征。自2015年以來(lái)，土地市場(chǎng)呈現(xiàn)冰火兩重天。

2013年全國(guó)土地出讓金達(dá)到高點(diǎn)4.37萬(wàn)億，2014年回落21.4%至3.44萬(wàn)億，2015年繼續(xù)回落20%左右。但分區(qū)域看的話，一線城市2014年、2015年土地出讓金持續(xù)增長(zhǎng)，剔除一線城市加蘇州、合肥、南京的土地出讓金回落速度和全國(guó)大致相同，土地市場(chǎng)分化明顯。

土地市場(chǎng)分化的局面仍將持續(xù)，三、四線城市土地財(cái)政難以為繼。2016年前5個(gè)月，北上廣深和蘇州、合肥、南京土地市場(chǎng)火爆、“地王”頻出，據(jù)中原地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)，截止到2016年6月29日，內(nèi)地一共出現(xiàn)205宗“地王”，遠(yuǎn)高于2015年的95宗，其中蘇州、合肥、南京等二線城市成為今年“地王”最多的區(qū)域，三城市2016年前5個(gè)月拍地所得土地出讓金已接近2015年全年。

5.2 一二線高房?jī)r(jià)，三四線高庫(kù)存

對(duì)土地財(cái)政的依賴，使得一二線城市高房?jī)r(jià)難降。在旺盛的市場(chǎng)需求下，通過(guò)高溢價(jià)成交，一線城市無(wú)需大量供給土地即可獲得高額的土地出讓金，2015年一線城市土地成交平均溢價(jià)達(dá)27%，而三四線城市土地成交平均溢價(jià)僅為8%。2015一線城市推出土地面積2848萬(wàn)平方米，同比減少23%；而三四線城市推出土地面積69762萬(wàn)平方米，同比減少14%，一線城市土地供應(yīng)量收縮明顯快于三四線城市，但一線城市的土地出讓金與上一年持平。

對(duì)土地財(cái)政的依賴，使得三四線城市房地產(chǎn)的庫(kù)存難去。土地財(cái)政所帶來(lái)的財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)利益和其它關(guān)聯(lián)利益極大的激發(fā)了地方政府的土地批租熱情，在很多城市導(dǎo)致土地批租總量失控、結(jié)構(gòu)失調(diào)，居住、商業(yè)及辦公室比例過(guò)高，工業(yè)、房地產(chǎn)等建設(shè)用地供過(guò)于求，房地產(chǎn)高庫(kù)存難以消化。

地方政府短期化行為使得土地超量供應(yīng)。地方官員的相互輪調(diào)及有限任期制形成的“屆別主義”造成政府短期化行為，往往與城市永續(xù)發(fā)展產(chǎn)生沖突，本屆政府透支下幾屆政府的財(cái)政收入，有的地方政府在3-5年間已經(jīng)耗用未來(lái)50-70年的地租收入，形成土地的超量供應(yīng)。

5.3 推高房?jī)r(jià)，形成資產(chǎn)泡沫

地價(jià)和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達(dá)八成。2014年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和11個(gè)房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收占當(dāng)年全國(guó)商品房銷售額的81.7%，僅僅考慮國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和5個(gè)房地產(chǎn)特有稅種稅收，也占到當(dāng)年全國(guó)商品房銷售額的72.2%。

地方政府作為土地市場(chǎng)壟斷者，運(yùn)用其優(yōu)勢(shì)地位，獲得了房地產(chǎn)業(yè)絕大部分的“收入”，而開(kāi)發(fā)商處在一個(gè)相對(duì)高度開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，其議價(jià)能力很有限?？梢钥吹剑珖?guó)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商個(gè)數(shù)一直在增加，行業(yè)的毛利率自2011年后穩(wěn)步向下，品牌地產(chǎn)商的毛利率水平也持續(xù)下降。

在土地財(cái)政制度設(shè)計(jì)中，地方政府和開(kāi)發(fā)商是房?jī)r(jià)上漲的受益者，也是地王的制造者和最大獲益者。除非受到來(lái)自中央調(diào)控措施的壓力，一般來(lái)說(shuō)地方政府在房?jī)r(jià)上漲時(shí)無(wú)逆周期調(diào)節(jié)動(dòng)力，反而在房市蕭條時(shí)，出臺(tái)刺激政策。

2016年以來(lái)，在一線城市、甚至一些二線城市，很多“地王”的樓板價(jià)已經(jīng)高于同區(qū)域在售商品房的均價(jià)，即所謂的“面粉”貴過(guò)“面包”現(xiàn)象。當(dāng)然價(jià)格由供需關(guān)系決定，而不是“樓板價(jià)+建安”等核算出來(lái)的成本，但“地王”的出現(xiàn)，改變了居民對(duì)房?jī)r(jià)的預(yù)期，預(yù)期會(huì)影響消費(fèi)行為，刺激改善、投資、投機(jī)需求，從而推高房?jī)r(jià)。

5.4 增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市開(kāi)發(fā)的資金需求，地方政府可以利用政府信用，通過(guò)土地融資在短期內(nèi)籌集到大量資金，旺盛的資金需求使得地方政府頻頻使用土地融資來(lái)獲取資金，但這種融資模式面臨三方面的風(fēng)險(xiǎn)。

一是地方政府債務(wù)率持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，雖然整體仍低于國(guó)際通行警戒值100%，但一些省市債務(wù)率早已突破100%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。

二是融資期限錯(cuò)配。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬中長(zhǎng)期項(xiàng)目，建設(shè)周期一般在5年以上，而地方投融資平臺(tái)的銀行貸款期限一般在5年以內(nèi)，部分信托貸款的期限甚至為1年，導(dǎo)致地方政府面臨貸款集中到期的償還壓力。

三是還款來(lái)源不穩(wěn)定。土地出讓金是償還地方政府債務(wù)的主要來(lái)源，但土地出讓金與房地產(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)，易受調(diào)控政策影響，導(dǎo)致地方政府的土地出讓收入不穩(wěn)定。土地出讓金以土地供給為前提，但可供轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地?cái)?shù)量不是無(wú)限的，一旦未來(lái)無(wú)地可賣(mài)，地方財(cái)政將陷入困境。

四是依賴于房?jī)r(jià)上漲。當(dāng)土地出讓價(jià)格在高位時(shí)，地方政府通過(guò)借新還舊等模式，還本付息尚可繼續(xù)維持，因此在“房?jī)r(jià)——地價(jià)——抵押品價(jià)格”的正反饋過(guò)程中，價(jià)格上漲是核心因素，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)逐步放大，卻不存在糾偏的機(jī)制。一旦房?jī)r(jià)不振，風(fēng)險(xiǎn)將在此鏈條上快速傳導(dǎo)，地方政府土地轉(zhuǎn)讓金會(huì)受到極大影響，很可能還本付息困難，地方政府將面臨很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響到醫(yī)藥、教育、環(huán)保等民生領(lǐng)域的剛性支出。

5.5 提供尋租空間，擴(kuò)大收入差距

地方政府一方面運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式低價(jià)購(gòu)地，另一方面利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式高價(jià)供地，形成巨大的“地價(jià)剪刀差”，借此獲得財(cái)政收入，但同時(shí)也創(chuàng)造了“尋租”空間和貪腐機(jī)會(huì)。

土地財(cái)政在財(cái)政收入和支出兩端，都擴(kuò)大了城鄉(xiāng)消費(fèi)差距。從財(cái)政收入來(lái)看，政府低價(jià)從農(nóng)民手中征得土地，再以較高的價(jià)格進(jìn)行出讓，獲得了“地價(jià)剪刀差”，雖然地方政府獲得的“地價(jià)剪刀差”是經(jīng)營(yíng)城市、促進(jìn)城市化的手段，但這讓失地農(nóng)民遭受了巨大的物質(zhì)損失。從財(cái)政支出來(lái)看，土地財(cái)政支出過(guò)程中，存在著向城市嚴(yán)重的傾斜，對(duì)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的促進(jìn)作用遠(yuǎn)大于農(nóng)村。

土地財(cái)政拉大貧富差距。土地財(cái)政不僅給地方政府帶來(lái)巨大收益，同時(shí)也給個(gè)人快速致富提供通道，不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的鴻溝提高了不同階層的流動(dòng)難度。土地財(cái)政直接造成的收入不平等和財(cái)富不平等還將通過(guò)代際傳播的方式延續(xù)，在更深遠(yuǎn)的層次影響中國(guó)未來(lái)幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.6 抬高實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，開(kāi)工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)

全民炒地炒房增加社會(huì)投機(jī)氣氛，阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)。地價(jià)房?jī)r(jià)持續(xù)大漲，吸引了大量社會(huì)資本進(jìn)入，資金脫虛向?qū)?，使得企業(yè)熱衷于“掙快錢(qián)”，開(kāi)工廠不如炒房子，而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)的研發(fā)投入缺乏熱情，不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

地價(jià)房?jī)r(jià)成本過(guò)高，削弱實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致大量產(chǎn)業(yè)往境外轉(zhuǎn)移，誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)。

6 改革完善土地財(cái)政

客觀認(rèn)識(shí)土地財(cái)政的歷史積極作用，同時(shí)通過(guò)改革完善其帶來(lái)的負(fù)面作用。

一、深化財(cái)稅體制改革。建立和完善與事權(quán)相匹配的地方財(cái)政體制，調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，深化改革房地產(chǎn)稅和轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)，賦予地方政府更多的稅收權(quán)限。

二、減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。擴(kuò)展消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等地方政府穩(wěn)定、持續(xù)的收入來(lái)源，發(fā)掘培育地方主體稅，構(gòu)建地方稅收體系，改變地方政府單純靠土地收益作為地方政府收入主要來(lái)源的現(xiàn)狀，保證地方政府提供公共產(chǎn)品的長(zhǎng)期穩(wěn)定稅源。

三、改革地方政府的激勵(lì)和考核機(jī)制。改變過(guò)去地方政府唯GDP論，降低GDP增長(zhǎng)在考核中的比重，增加就業(yè)、創(chuàng)新、環(huán)保等權(quán)重，轉(zhuǎn)變政府職能，從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

四、完善土地制度建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)收入。明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有利于將農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體清晰的確定下來(lái)，保護(hù)農(nóng)村集體對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。完善土地的征地范圍、征地程序和補(bǔ)償機(jī)制等制度建設(shè)，通過(guò)稅收等解決土地暴利問(wèn)題。

五、建立規(guī)范的地方債制度。防范地方政府土地融資的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方政府全口徑預(yù)算，全面編著資產(chǎn)負(fù)債表，使地方政府土地融資有一個(gè)透明公開(kāi)的判斷依據(jù)。