來(lái)源：面包財(cái)經(jīng)（mbcaijing）

伴隨著《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》的公布，地方政府負(fù)債問題再一次成為焦點(diǎn)。財(cái)政部近日公布的最新財(cái)政收入與支出數(shù)據(jù)中披露：今年前10個(gè)月政府債務(wù)付息支出超過4000億元，增速超過40%，而同期財(cái)政收入增速不到6%。

盡管官方披露的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)債率低于國(guó)際相關(guān)條約規(guī)定的風(fēng)控參考標(biāo)準(zhǔn)，但不少地方政府過去幾年債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，甚至已經(jīng)超國(guó)際公認(rèn)的警戒線。

政府債務(wù)利息創(chuàng)紀(jì)錄：十個(gè)月支出超4000億

財(cái)政部近日公布的最新財(cái)政收入與支出數(shù)據(jù)顯示：今年前10個(gè)月，全國(guó)財(cái)政債務(wù)付息支出合計(jì)4107億元，同比激增41.2%，創(chuàng)下歷史新高，已經(jīng)遠(yuǎn)超去年全年總額。

下圖是面包財(cái)經(jīng)根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)繪制的中國(guó)歷年財(cái)政收支中所包含的債務(wù)付息支出變動(dòng)圖：

債務(wù)付息支出的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超同期整體財(cái)政收支的增速：今年前10個(gè)月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速僅為5.9%；支出增速也僅為10%。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：今年前10個(gè)月，全國(guó)一般公共預(yù)算支出14.77萬(wàn)億，據(jù)此計(jì)算，債務(wù)付息占財(cái)政支出的比重達(dá)到2.78%。而在2010年，這一數(shù)字還僅為1.79%；短短五年時(shí)間，債務(wù)付息占財(cái)政支出的比重就上升了1個(gè)百分點(diǎn)。

在最近幾年整體利率下行的背景下，利息支出的持續(xù)增加背后是政府債務(wù)總額的快速膨脹。財(cái)政部在今年5月份披露：截止2015年末納入預(yù)算管理的全國(guó)政府債務(wù)為26.66萬(wàn)億元。而國(guó)家審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，2012年底這一數(shù)字還僅為19.06萬(wàn)億。3年時(shí)間政府債務(wù)增加了7.6萬(wàn)億，平均每年增加超過2.5萬(wàn)億。

賣地還債：地方政府負(fù)債增長(zhǎng)迅猛

盡管總額巨大，但財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)顯示：截止去年底全國(guó)政府債務(wù)占GDP的比重為39.4%，負(fù)債率低于歐盟60%的預(yù)警線。真正值得關(guān)注的是迅速膨脹的地方政府債務(wù)。

地方政府債務(wù)早已引起各方的高度關(guān)注。審計(jì)署曾在2013年8月到9月間組織了5.44萬(wàn)名審計(jì)人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行了一次大規(guī)模摸底調(diào)查。各省也在這次摸底后紛紛發(fā)布了債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

過去幾年，地方政府負(fù)債的增加速度遠(yuǎn)超中央政府，是政府債務(wù)增加的主力軍。根據(jù)官方數(shù)據(jù)計(jì)算：地方政府債務(wù)從2012年底的9.62萬(wàn)億增加到了2015年末的16萬(wàn)億，3年時(shí)間增加了約6.38萬(wàn)億，同期中央政府債務(wù)只增加了約1.23萬(wàn)億。

其實(shí)這還是一個(gè)保守的數(shù)據(jù)。翻查財(cái)政部與審計(jì)署公布的相關(guān)信息，上述所謂“政府債務(wù)”其實(shí)指的只是“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”。這一數(shù)據(jù)中并不包含“政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”和“政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)”——這兩項(xiàng)被稱為政府或有負(fù)債，也是一個(gè)相當(dāng)龐大的數(shù)據(jù)。國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)表明：在2012年底，地方政府或有負(fù)債已經(jīng)超過6.25萬(wàn)億。

翻查各省審計(jì)廳披露的數(shù)據(jù)：過去幾年政府債務(wù)普遍大幅增加，一些經(jīng)濟(jì)大省同時(shí)也是負(fù)債大省。截至2015年底，江蘇省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)10556億，高居榜首，成為首個(gè)破萬(wàn)億的省份。山東、浙江和廣東三省緊隨其后。下圖是面包財(cái)經(jīng)根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)繪制的各省地方政府債務(wù)排行：

多年來(lái)，不少地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的負(fù)債占比都相當(dāng)高。審計(jì)署在2013年全國(guó)政府負(fù)債大審計(jì)之后發(fā)布的審計(jì)結(jié)果中曾明確指出：“地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。 截至2012年底， 11個(gè)省級(jí)、 316個(gè)市級(jí)、 1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%”

一線城市償債對(duì)土地的依賴往往更深。以北京為例，截至2013年6月底，以土地出讓收入為來(lái)源的負(fù)債高達(dá)3601.27億元，占其債務(wù)總額的比例超過55%。

在債務(wù)壓力之下，很多地方其實(shí)有足夠的動(dòng)力推高地價(jià)。2014年房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，全國(guó)整體出讓金收入整體下滑，隨后多個(gè)城市步調(diào)一致的放松調(diào)控，與賣地收入深度捆綁的“債務(wù)魅影”其實(shí)也是一大推手。

部分地方債務(wù)危機(jī)隱現(xiàn)：貴州負(fù)債率已觸紅線

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)總額急劇攀升，負(fù)債率已經(jīng)觸及紅線。

衡量政府負(fù)債是否過高是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問題，各國(guó)國(guó)情千差萬(wàn)別。目前國(guó)際上對(duì)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無(wú)統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但審計(jì)署在官方公告中曾參考一些國(guó)家和國(guó)際組織的通常做法，以負(fù)債率和債務(wù)率等指標(biāo)對(duì)我國(guó)2012年底的政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行過分析。

關(guān)于這兩項(xiàng)指標(biāo)，審計(jì)署的定義如下：

“負(fù)債率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。 國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》 規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考。”

“債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90—150%。”

按照這個(gè)官方認(rèn)可的計(jì)算方法，貴州的負(fù)債率早在兩年前就已經(jīng)超過“紅線”。2013年6月底，貴州的負(fù)債率為67.45%，而到2015年底已上升到86.98%，高居各省之首。此外，云南、寧夏、遼寧等地的負(fù)債率也位居前列。下圖是面包財(cái)經(jīng)根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算后，繪制的各省地方政府負(fù)債率：

按照審計(jì)披露的數(shù)據(jù)：貴州在2013年6月底的地方政府債務(wù)為4622億元。而到2015年底，這一數(shù)字已高達(dá)9135億元，一年半時(shí)間幾乎翻番。負(fù)債總額位居全國(guó)第五，與經(jīng)濟(jì)總量最大的廣東省相當(dāng)。

債務(wù)逾期情況也不容忽視。審計(jì)結(jié)果顯示：貴州在2012年的逾期債務(wù)率已高達(dá)2.56%，而同期北京的逾期債務(wù)率僅為0.25%。

近年來(lái)，中國(guó)不斷規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，剝離地方政府融資平臺(tái)的政府融資功能，對(duì)地方債進(jìn)行限額管理，以及出臺(tái)超10萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)置換計(jì)劃。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2015年財(cái)政部共下達(dá)了三批置換債券額度共計(jì)3.2萬(wàn)億。持續(xù)的利率下行也讓不少地方政府利息壓力大幅減少，但并不意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就此消弭。

近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》稱：要牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。該預(yù)案內(nèi)容包括：

“地方政府對(duì)其舉債的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。”

“在地方政府面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置后，可以啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。包括依法加強(qiáng)稅收征管，加大清繳欠稅力度，確保應(yīng)收盡收。落實(shí)國(guó)有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。且可以暫停其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，待風(fēng)險(xiǎn)解除后再行恢復(fù)。”

“發(fā)生Ⅳ級(jí)以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件后，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，地方政府應(yīng)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問責(zé)；銀監(jiān)部門應(yīng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。依紀(jì)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。”

那些深陷債務(wù)泥潭的地方將如何應(yīng)對(duì)？賣地？加大清繳欠稅力度？