李奇霖

李奇霖，民生固收負責人。文章觀點與供職單位無關(guān)。

1994年分稅制改革，使財權(quán)基本集中在中央手里，財政收入分配也大幅向中央收攏，中央與地方政府的事權(quán)與支出責任的劃分不甚明了。當前徐徐展開的央地財政收入分配調(diào)整，將進一步理順中央和地方財政收入劃分，并合理劃分央地政府間事權(quán)和支出責任，推進事權(quán)和支出責任相適應(yīng)制度的建立。

2014年6月底，中央政治局通過的財稅改革頂層設(shè)計方案——《深化財稅體制改革總體方案》，提出了建立現(xiàn)代財政制度的三大改革任務(wù)：預算管理制度改革、六大稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。

到目前為止，前兩項任務(wù)已經(jīng)有了很大進展：2015年起開始正式實施的“新預算法”標志著預算管理制度改革取得實質(zhì)性進展；營改增等改革推進的有目共睹表明了稅制改革取得重要進展。而第三項任務(wù)——調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系——的推進進程則相對滯后。

2015年年底，樓繼偉部長稱已將起草的《關(guān)于推進中央與地方事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》上報了國務(wù)院，并在進一步征求各部門和地方的意見。據(jù)樓繼偉稱，“這個指導意見提出了事權(quán)和支出責任劃分改革的時間表和路線圖，準備2016年率先啟動國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革，2017年和2018年擴大到其他相關(guān)領(lǐng)域，2019年到2020年基本上完成主要領(lǐng)域改革。對于梳理后需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時提升為法律。”根據(jù)這個時間表，第三項改革任務(wù)將在2016年起步。今年的政府工作報告中也提出“加快財稅體制改革。合理確定增值稅中央和地方分享比例。把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權(quán)限方面給地方適當放權(quán)。”

從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入。國務(wù)院發(fā)文稱這項改變是為了妥善處理中央與地方財政分配關(guān)系，這標志著2016年分稅制改革邁出了第一步。

財稅改革應(yīng)當以實現(xiàn)央地共贏為目標

央地財政收入分配調(diào)整，將使中央和地方的財政收入分配與事權(quán)和支出責任相對應(yīng)，從而保證兩政府能夠發(fā)揮其財政支出的作用，促進對基建、民生等領(lǐng)域的有效發(fā)力。

在收入上，構(gòu)建更加科學的央地稅收體系，中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅依據(jù)稅種屬性和方便征管原則來確定。配合“營改增”的實施，完善增值稅稅制，改善地方收入來源。同時，也能緩解地方政府對土地財政的依賴。隨著2016年營改增等減稅改革的全面推進，在為企業(yè)減負松綁的同時，地方財力和財政運行所承受的壓縮效應(yīng)不容忽視。營業(yè)稅是地方收入的第一大稅種，約占地方一般公共預算收入的1/4，而增值稅是地方收入第三大稅種。營改增全面實施以后，地方的財政收入規(guī)模將減少，而且會出現(xiàn)主體稅種缺失。這將嚴重影響地方財政保障和履職能力，不利于促進公共服務(wù)支出和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而目前進行的央地財稅收入分配調(diào)整，將致力于保障地方政府的財政收入，維持合理的央地收入結(jié)構(gòu)，保證兩政府能充分發(fā)揮財政支出職能的能動性與效率。

樓繼偉曾表示，“在理順央地稅收收入方面，應(yīng)該遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性等特征、對宏觀經(jīng)濟運行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動兩個積極性。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。”

在支出上，央地財政收入分配調(diào)整將與央地的事權(quán)和支出責任更加匹配。所謂事權(quán)，是指一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責。目前地方承擔過多事權(quán)，缺乏可用財力, 而中央事權(quán)存在明顯不足的問題。理順中央和地方稅收收入，將使其分配更加符合我國地方政府承擔的事權(quán)和支出責任的實際情況。目前中央和地方事權(quán)劃分存在著一些問題，包括諸多事權(quán)劃分不清晰，部分事權(quán)劃分不合理，一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范，事權(quán)缺乏法律依據(jù)等。通過適度加強中央事權(quán)及支出責任，明確中央與地方共同事權(quán)，劃定區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)，調(diào)整中央和地方的支出責任等措施，“對明確為中央事權(quán)的，但需要委托地方來實施的，由中央通過專項的轉(zhuǎn)移支付進行保障”，明晰中央與地方事權(quán)的合理劃分，使得中央與地方的事權(quán)、支出責任以及財政收入三者更加匹配，亦即事權(quán)、財權(quán)、財力三要素的匹配，從而既有利于保證中央履行職能和實施重大決策，又有利于保障地方既得利益、調(diào)動地方積極性、提高地方財政調(diào)控效力。

在激勵相容機制的構(gòu)建上，通過央地財政收入分配調(diào)整，充分調(diào)動地方政府的積極性，從而有利于形成改革共識、確保改革順利進行，提高財政政策在基層的貫徹效果。推進央地關(guān)系優(yōu)化重構(gòu)，使地方政府在制度框架內(nèi)有能力也有積極性貫徹中央政策要求，使其充分發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展的主觀能動性。央地財政收入分配調(diào)整的激勵效應(yīng)，將推動地方政府優(yōu)化財政資金使用機制，提高對資金使用的靈活性與科學性，從而調(diào)動其科學化投資的積極性與能動性，盤活財政沉淀資金，提升財政政策執(zhí)行效率。

目前進行的央地財政收入分配調(diào)整通過適當增加中央事權(quán)，增加地方稅收分配等措施，使得中央與地方的財政收入分配與兩者對應(yīng)事權(quán)和支出責任更加匹配，從而保障中央能夠履行重要職責，地方能夠有足夠的財力和積極性響應(yīng)中央政策號召，實施積極的財政政策，保障地方財政支出和投資的科學性和有效性，促進供給側(cè)改革的推進和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型增長。

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