2010年08月07日 12:54世界與中國研究所【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

作者：孟元新

對于自2009年以來，由于財政部代發(fā)2000億元地方政府債券，以及最近2010年6月10日，國務院正式下發(fā)的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，成為熱點的我國地方政府債務話題，首先筆者想明確說明我國地方政府債務不言而喻，最突出的兩大特點：非法性和現(xiàn)實性。

非法性：地方政府舉債在我國屬于非法行為，因為直接違反《預算法》等相關法律規(guī)定，如地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔保等。

現(xiàn)實性：在許多關注我國地方財政的各界人士特別是學界看來我國各地區(qū)、各層級的地方政府長期以來大都擔負著不同程度的債務，已經(jīng)成為不爭的事實；甚至有些地方政府早已舉債度日或負債“經(jīng)營”，如按政府破產(chǎn)觀點，有些地方政府事實上早已處于破產(chǎn)境地；更令人吃驚的是，這些地方政府中，有些甚至已經(jīng)習以為常。即我國地方政府債務雖然不合法，但事實上已經(jīng)成為一個誰也無法否認的存在；我國地方政府債務已經(jīng)伴隨禁令和現(xiàn)實共生畸形長成為一個龐然大物，一個因僅能窺一斑而難見全貌，因而難以描述其形狀的怪獸。因此對《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，筆者認為只不過在中央政府層面把長期以來這樣一個遮遮掩掩的問題第一次承認曝光而已；可能更準確地解讀在于，我國地方政府債務問題確實到了中央政府認為非同小可、非抓不可的地步。

本文通過對我國地方政府債務債務規(guī)?？疾臁⒊梢蚍治?、風險分析，得出“我國地方政府債務正在醞釀一場危機，從表象看是財政管制危機，但可能不只是財政管制危機，可能引發(fā)財政整體危機，甚至不排除引發(fā)政府全面治理危機爆發(fā)的可能”的結論，由于本文核心基于財政視角，提出問題，全面性的防范解決之道不是本文的主旨，因此最后筆者從財政視角出發(fā)提出了“對現(xiàn)有債務處理措施、改革現(xiàn)有財政制度、建立地方政府發(fā)債制度、建立公共財政制度”等四項政策建議。

一、債務規(guī)模：窺一斑而難見全貌

(一)總量方面

1、2009年以前數(shù)據(jù)

國務院發(fā)展研究中心地方債務課題組粗略統(tǒng)計。2001年一般預算赤字縣有731個；2004年，我國地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債達400萬元！

2、截至2009年年底數(shù)據(jù)

高盛報告。估算到2009年年底，中國政府總負債為15.7萬億元，約占2009年GDP的48%。主要包括國債(占20%GDP)、地方融資平臺貸款及債務的地方政府債務(占23%GDP)，以及在2000-2001年期間商業(yè)銀行剝離但仍在賬面上的那些不良貸款(占5%GDP)3大部份。估計2009年底中國地方政府負債高達7.38萬億元，較2008年同期增長70.4%，按6%的年息來計算，2010年地方政府至少要付出4,428億元利息。

3、其它數(shù)據(jù)

財政部財政科學研究所所長賈康的估算。2009年4月8日財政部財政科學研究所所長賈康接受“半月談”采訪。對債務規(guī)模進行估算，目前我國地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于2008年GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%，其中，直接債務超過3萬億元，約相當于GDP的12.9%，財政收入的62.7%，地方財政收入的136.4%。

從2009年開始，關于地方政府債務的不同數(shù)據(jù)，有的學者估計是在6萬億元左右，有些學者則認為地方政府債務高達11萬億元。賈康認為，實際情況可能在6—11萬億元之間。

2010年7月16日經(jīng)濟觀察報。截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。2009年新增貸款40%流向了地方融資平臺公司。專家預測，到2011年末，地方融資平臺負債將會高達12萬億元，而地方政府債務總額將至15萬億元。

(二)分類來看

1、地方政府融資平臺

所謂地方政府融資平臺，指地方政府發(fā)起設立的融資工具，常指政府全資或控股設立的一些投資公司，最明顯的如各地種種冠名為“XXX城市投資開發(fā)公司”等，它以土地等國有資源和資產(chǎn)作為抵押，以地方政府隱性擔保的方式，達到向銀行借貸實現(xiàn)融資目的；增加政府隱性赤字。

(1)直接數(shù)字

中金公司研究報告。中金公司發(fā)布的一份報告披露，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年新增額為3萬億元。報告預計，2011年底中國地方政府融資平臺貸款將達到約10萬億元。

美國花旗銀行。美國花旗銀行的經(jīng)濟學家認為，2011年底中國地方政府融資平臺貸款將達到12萬億元。

中國社科院金融所中國經(jīng)濟評價中心主任劉煜輝測算。今后兩年地方政府后續(xù)貸款2萬億到3萬億元，到2011年末，地方融資平臺負債將達到10萬億元左右。保守估計，不出三年融資平臺負債總規(guī)模將可能翻番。

(2)間接數(shù)字

地方政府融資平臺貸款債務率。截至2009年底，有統(tǒng)計數(shù)字的31個省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺貸款債務率低于60%，有10個省市甚至超過了100%。據(jù)報導，通過全國信貸登記系統(tǒng)監(jiān)測，一些地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，遠高于國際上80%-120%的平均值。

地方政府融資平臺償債率。社科院發(fā)布的金融藍皮書認為，到2012年，地方政府融資平臺償債率將超過20%警戒線，達到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒線。

(3)最新數(shù)字

2010年7月20日下午，中國銀監(jiān)會召開第三次經(jīng)濟金融形勢通報會議，會中通報商業(yè)銀行截至6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億元。銀監(jiān)會首次通報了這類貸款的風險狀況：認為目前存在嚴重償還風險的貸款，占比23%。這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。而同期銀監(jiān)會公布的整個銀行業(yè)的撥備約在1.3萬億元。

2、財政部代發(fā)地方政府債券

2009年財政部已代發(fā)地方政府債券2000億元，2010年財政部計劃發(fā)行2000億元的地方政府債券，與2009年發(fā)行量相同，兩年共計4000億元。

(三)部分省市情況

2004年全國地級及以上城市的負債總額。據(jù)財政部經(jīng)濟建設司報告：按照平均數(shù)推測，2004年全國地級及以上城市的負債總額為10800億～12000億元。

截至2009年底18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額。據(jù)審計署“2009年中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”披露。審計調查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，占62.72%；當年新增1.04萬億元，占37.28%。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元。政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。

(四)小結：窺一斑而難見全貌

1、窺一斑已足驚人

按上述考察，我國地方政府融資平臺債務數(shù)據(jù)，按不完全最保守統(tǒng)計，截至2009年末，應在7.2萬億以上，發(fā)展趨勢數(shù)據(jù)，至2011年，將達10—12萬億，至2013或2014年，將達20萬億。我國地方政府債務總額按不完全最保守統(tǒng)計，截至2009年末，應在7.4萬億(在地方政府融資平臺債務數(shù)據(jù)以外，僅增加2000億元財政部代發(fā)地方債券)以上，發(fā)展趨勢數(shù)據(jù)，至2011年，不低于11萬億。

我國地方政府融資平臺債務數(shù)據(jù)，僅以西安曲江新區(qū)投融資運作平臺西安曲江新區(qū)管委會全資控股的曲江文化產(chǎn)業(yè)投資集團為例。據(jù)2010年7月16日經(jīng)濟觀察報披露，2002年的總資產(chǎn)為600萬元，截止到2009年10月31日，總資產(chǎn)達170.52億元，7年膨脹2842倍。據(jù)稱資產(chǎn)負債比為64%，即短短7年間，西安曲江新區(qū)下屬的地方融資平臺，就已產(chǎn)生了超過百億的債務。

因此，我國地方政府債務僅從以上略窺一斑簡單考察，已經(jīng)足以觸目驚心。

2、財政不透明：全貌成謎

正如地方債課題組2003年的報告所指，由于地方政府舉債屬于非法或違規(guī)行為，直接違反《預算法》等相關法律規(guī)定，因此在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機制，誰也說不清楚規(guī)模究竟有多大。又如財政部財政科學研究所副所長劉尚希說：“地方政府債務不透明已經(jīng)讓人們沒法判斷它到底有多大，所以大家都在猜謎似地在猜這個問題?！?/p>

二、成因分析

按財政學基本常識，無論哪一級政府，其債務產(chǎn)生，一般都源于彌補預算赤字。探究我國地方政府債務成因，其實與此財政學完全背離，有其特殊原因，特殊到也許只能有一個詞才能概括：“中國特色”。

(一)現(xiàn)實緣由

暫時撇開我國地方政府債務的非法性，我們來探討其孕育、長成的現(xiàn)實原因。是怎樣的現(xiàn)實因素為我國地方政府債務這頭怪獸的孕育并成長創(chuàng)造了環(huán)境條件。對此許多專家學者都提出了各自的看法，可謂見仁見智。對他們的觀點筆者認為都有很大的參考價值。筆者認為所有原因可分為四類: 中央政府主因、中央政府地方政府共擔、地方政府主因以及看似與政府無關的金融機構因素。

1、中央政府主因

主要表現(xiàn)在以下兩方面。

(1)國家財政、行政體制原因

如賈康和人民大學公共管理學院教授黃艷芬都談到1994年我國實施分稅制改革，建立分稅制財政體制，沒有在財力與事權相匹配方面得到有效的完善，成為地方負債的財政誘因。一方面，中央與地方之間的事權劃分并不十分清晰，地方政府的支出責任，超出其財政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負債維持運轉。省以下地方政府間的財政體制較普遍地帶來財權重心上移而事權重心下壓，省對下均等化的轉移支付規(guī)模偏小，力度不夠。另外賈康還談到政府的行政管理體制改革進展緩慢，政府職能轉換不到位。機制轉換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力，不僅使預算法禁止地方財政負債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負債這一“潛規(guī)則”強制替代，也催生了許多地方領導干部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債。中國社科院財貿所副所長高培勇指出，當前財政體制不完善是造成地方財政困難、債務增加的一個重要原因，這就需要對財政體制進行更進一步的改革，讓地方的財權與事權相統(tǒng)一。

如地方債課題組的研究報告認為導致地方政府債務規(guī)模龐大的如下5點原因：地方政府行政機構繁雜；地方行政層級過多，地改市后財源匱乏；財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的融資渠道；信息披露機制不完善，缺乏對地方政府的信用評估；行政管理體制缺乏約束機制。

如地方政府融資平臺長期游離于預算體制外，顯然屬于我國財政預算管理體制方面的漏洞。

(2)國家宏觀經(jīng)濟政策因素

經(jīng)濟刺激政策代價。如花旗集團大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家沈明高在談到當前我國地方政府融資平臺負債風險不容小視時說，“如果說很多國家刺激政策的代價是狂飆的主權債務問題，在中國則表現(xiàn)為一些地方政府融資平臺的債臺高筑。發(fā)達國家付出的代價是財政赤字和主權債務激增，而我國的代價可能是一些地方政府負債和銀行不良貸款的增加?！?。

政策轉型、宏觀政策調整導致。如賈康認為經(jīng)濟轉軌過程中政策轉型、宏觀政策調整導致的地方政府負債，如外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化帶來的政策性負擔，欠發(fā)達地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務標準而背負的債務。

2、中央政府、地方政府共擔

具體主要表現(xiàn)在以下兩方面。

(1)地方政府盲目追求GDP增長

中央政府動不動GDP保X%，地方政府隨之以政府投資推動GDP增長，因而不斷欠下債務。比如，內蒙古新安盟地區(qū)2008年的財政收入為15億元，地方可支配收入為10億元，但2009年計劃固定資產(chǎn)投入為126億。寧夏石嘴山市2008年可支配財政收入為億元，但在2009年，該市確定了110個重點項目計劃總投資達到466億元；其中，60 個城市基礎設施建設項目已開工52個，基礎設施總投入大約為100億元。

(2)地方行政權力行使和其他技術層面問題

如地方債課題組的研究報告認為導致地方政府債務規(guī)模龐大的如下原因：地方政府職能轉換不到位，行政機構繁雜、人浮于事；地方政府領導干部行為短期化。

如賈康在接受半月談記者專訪時專門談到以下問題：地方官員考核評價機制的設計，同改善地方政府財務狀況的目標不一致，任期有限而需要依靠經(jīng)濟增長等政績升遷的地方官員，普遍存在透支財力“大干快上”的動機，債務被留給繼任者，后者為了自己的前途繼續(xù)舉債，使債臺不斷高筑，形成惡性循環(huán)，這種現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)兩級基層政府尤為突出；許多地方政府通過注冊成立各種名目的投資公司或建設公司等，搭建融資平臺，以諸如加快城市基礎設施建設、興建大型公益項目、改善市容市貌等理由向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)公司債或項目債，現(xiàn)有的法律規(guī)范并沒有對這種變相的舉債做出實質性的硬性約束。

3、地方政府主因

主要體現(xiàn)在地方政府融資平臺公司上面?！皣鴦赵宏P于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知”中談到地方政府違規(guī)或變相提供擔保。財政部財政科學研究所所長賈康指出，一些地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債；地方政府對自己的融資平臺的全面負債情況也不清楚。

4、金融機構主因

如許多業(yè)內人士都談到，部分銀行業(yè)金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失、甚至對地方政府的總體負債和擔保承諾情況不清楚。

(二)根本原因：在于政府自身

主要鑒于對我國地方政府債務非法性特點的認知，筆者認為我國地方政府債務得以走到今天這樣一個幾乎難以收拾的狀態(tài)，根本原因在于政府自身，主要表現(xiàn)于以下三方面。

1、中央政府行政不作為

中央政府明知地方政府存在大量普遍的舉債等違法行為，但長期以來視而不見，沒有采取任何的阻礙、限制政策，是明顯的行政不作為。

2、地方政府視非法行政為當然

明知地方政府債務屬于非法，但所有地方政府長期以來都心照不宣干著許多累積債務的事情，使自己債務一年比一年高。說明地方政府長期以來樂此不疲，視非法行政為當然。

3、金融機構與政府角色的混同

眾所周知我國幾乎所有金融機構都有政府控制，政府本身是金融機構的老板，金融機構負責人常常同時是政府官員，金融機構和政府彼此認為是一家人，在他們眼里，政府債務和金融機構貸款只不過是一個數(shù)字的兩個不同說法而已。

三、風險分析

如何認識地方政府債務問題，即如何看待地方政府債務風險問題。官方、民間的共識是地方政府債務風險確實存在，但對風險程度、以及如何看待，官方和學界、及其各自內部看法并不一致。審計報告認為“地方政府性債務形成時間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務負擔仍比較重。”兩個有代表性的觀點堪稱兩級：悲觀和樂觀：一是資深財經(jīng)觀察員楊小剛在《時代周報》撰文指出中國將面臨著與希臘類似的巨額政府債務；因為我國國民的收入和福利待遇并沒有提高；債務危機，一旦爆發(fā)，危險性和嚴重性將更甚于希臘；二是國家發(fā)改委財政金融司司長徐林表示,地方政府債務風險雖值得高度關注,但“不認為這有現(xiàn)實的風險爆發(fā)可能”。筆者綜合許多看法，認為我國地方政府債務風險主要表現(xiàn)為以下兩大方面：可以預期和不確定性風險并存。

(一)可以預期的風險

1、金融風險

在銀監(jiān)會4月20日召開的2010年二季度經(jīng)濟金融形勢分析通報會議上，地方政府融資平臺的貸款問題被列為了2010年銀行業(yè)三大風險之首。2010年7月20日下午，中國銀監(jiān)會召開第三次經(jīng)濟金融形勢通報會議，會中通報商業(yè)銀行截至6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億元；銀監(jiān)會首次通報風險狀況：認為目前存在嚴重償還風險的貸款，占比23%，約1.5萬億元；超過同期銀監(jiān)會公布的整個銀行業(yè)的撥備約在1.3萬億元。

地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。國務院發(fā)展研究中心宏觀部副部長魏加寧在一個論壇上說。2009年以來，我國地方政府各類融資平臺開始大幅度增加，在2009年前幾個月的新增貸款中，有相當一部分貸款流向了地方政府投融資平臺?；ㄆ旒瘓F大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家沈明高認為，當前我國地方政府融資平臺負債風險不容小視?！叭绻f很多國家刺激政策的代價是狂飆的主權債務問題，在中國則表現(xiàn)為一些地方政府融資平臺的債臺高筑。發(fā)達國家付出的代價是財政赤字和主權債務激增，而我國的代價可能是一些地方政府負債和銀行不良貸款的增加?！鄙蛎鞲咧赋鲈谝恍┑胤剑谫Y平臺還款過度依靠土地出讓收入，在當前樓市低迷的情況下，如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水，融資平臺信貸資產(chǎn)的質量將大打折扣。高盛警告，大陸地方政府收入成長速度不及債務增長速度，加劇債務風險，擔心重蹈90年代地方融資平臺的大量舉債直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質量惡化、壞帳激增的覆轍。

2、地方政府財政風險

地方政府債務規(guī)模不對稱擴張加大地方政府債務償還風險。2009年04月08日半月談財政部調查顯示，地方債務規(guī)模增長過快，增長率居高不下，遠遠超過經(jīng)濟增長和財政收入增長的速度，其中城市建設債務成為地方債務的主體，舉債搞城市建設已成為城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象。另外，地方債務隱性化趨勢明顯，銀行成為政府的最大債權人。由于還債高峰期的到來，這對于大多數(shù)還只是“吃飯財政”的地方政府來說，構成了巨大的財政風險。高盛經(jīng)濟學家宋宇表示，雖然中國政府債務違約的總體風險仍然有限，但近期地方政府資產(chǎn)負債規(guī)模的不對稱擴張地加大了地方政府的債務償還風險。

地方政府財政資金償債能力不足。據(jù)審計署“2009年中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。審計調查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%；從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。

“隱性債務”逐步顯性化，給地方財政造成巨大壓力。隨著地方政府融資平臺數(shù)量和規(guī)模的飛速增長，正如許多專家擔心那樣，一些地方特別是縣級以下政府融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，一旦融資平臺的項目投資不能收回成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給這些地方的財政造成巨大壓力。

3、政府其它風險

債務風險直接影響政府威信和社會穩(wěn)定。國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部地方債務課題組負責人、國研中心宏觀部副部長魏加寧表示，中國在防范金融風險方面已經(jīng)做了大量工作，但相比之下，地方政府的債務風險已經(jīng)大量積累，并剛剛開始著手解決；地方政府無法破產(chǎn)，其債務風險對于政府威信和社會穩(wěn)定都會產(chǎn)生直接影響。因為地方政府債務纏身，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴賬不還，傷害社會誠信體系、破壞了政府的公信力。當無力償還部分債務時，地方政府也常常本能地選擇賴賬。由于政府是公權力部門，債權人追債的成本很高、難度很大，當政府帶頭賴賬不還，對整個社會誠信體系容易造成巨大傷害。其二，地方政府轉嫁債務負擔，加劇亂收費、亂罰款。

影響宏觀經(jīng)濟運行。主要表現(xiàn)為為減輕地方財政壓力、避免地方融資平臺資金鏈斷裂，適度寬松的貨幣政策可能會延續(xù)相當長時間，資金成本將繼續(xù)保持低水平，一方面不可避免繼續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，另一方面政府加大公共投資，實際上對民間投資產(chǎn)生更加明顯突出的排擠效應，事實上將使帶動內需、擴大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標更加遙遙無期。

(二)不確定性風險

不確定性風險指鑒于地方政府債務真實性難以確定的前提下隱藏的風險。中國人民大學公共管理學院公共財政研究所教授黃艷芬對《財智領袖》記者表示，現(xiàn)在地方政府債務風險確實比較嚴重，但具體嚴重到什么程度卻難以估計，因為地方政府的估計和財政部的估計都不是很完整。不論國家發(fā)改委財政金融司還是其他政府機構,都不能說清地方政府整體的負債規(guī)模和結構。所以地方政府債務所導致的問題到底有多大，同樣幾乎無人能說清。

1、風險的國際比較毫無意義

不確定性風險讓我國地方政府債務的國際比較毫無意義。有人提出我國現(xiàn)有地方政府融資平臺的負債規(guī)模占全國GDP比重不到三分之一，我國總體負債規(guī)模占GDP比重不超過50%；希臘負債為GDP的125%，意大利負債接近GDP的118%，歐元區(qū)整體負債已超過GDP的84%；因此我國負債規(guī)模處于國際上最穩(wěn)健水平之列。我國地方政府債務真實性難以確定即使我國地方政府債務風險的國際比較變得毫無意義。

2、債務危機突然爆發(fā)的可能

目前地方政府債務最權威的信息主要來自于銀監(jiān)會。銀監(jiān)會的7.38萬億地方貸款并非地方負債全貌,因為根據(jù)法律規(guī)定項目資本金平均20%左右的要求,7.38萬億元貸款存在約1.76萬億元的項目資本金,這些項目資本金要么是土地或項目收益權折現(xiàn),要么是地方融資債券, 這些項目資本金本身具有收益不確定性和債務性。地方政府發(fā)行的城投債、中期票據(jù)以及一些地方政府未兌現(xiàn)支出等規(guī)模有多大？地方政府其它未公之于眾的隱性融資平臺負債規(guī)模多大？因此在上述地方政府債務真實性難以確定的前提下，一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)大的波動，地方政府無法繼續(xù)用賣地收入填補相關缺口，不排除地方政府債務危機突然爆發(fā)的可能。

四、總結建議

(一)結論：不只是財政管制危機

第一、從以上對我國地方政府債務規(guī)?？疾靵砜矗?/strong>我國地方政府債務規(guī)模事實上無論政府官員還是學者，都無從知道真實的數(shù)據(jù)；這充分說明了我國政府財政統(tǒng)計功能未能發(fā)揮，財政統(tǒng)計的公信力更無從談起。

第二、從以上對我國地方政府債務形成原因分析來看。四個方面的現(xiàn)實緣由，包括國家財政、行政體制，國家宏觀經(jīng)濟政策等中央政府主導的原因；地方政府盲目追求GDP增長、地方行政權力行使和其他技術層面問題等由中央政府、地方政府共擔的原因；主要體現(xiàn)在地方政府融資平臺公司上面由地方政府主導；金融機構為主的原因。加上中央政府行政不作為、地方政府視非法行政為當然、金融機構與政府角色的混同等三方面在于政府自身的根本原因分析。最后其實可以歸納為一句話：我國地方政府債務形成原因在于政府不當行政，暴露了政府依法行政等基本行政倫理面臨喪失的危機。

第三、從以上對我國地方政府債務風險分析來看。首先說明我國地方政府債務風險其最終的承擔者是政府，不僅是地方政府，中央政府也難獨善其身。其次雖然我國地方政府債務可以預期的風險不僅包括地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全的金融風險；地方政府債務規(guī)模不對稱擴張加大地方政府債務償還風險，地方政府財政資金償債能力不足，“隱性債務”逐步顯性化、給地方財政造成巨大壓力等地方政府財政風險，以上均可統(tǒng)屬財政風險。但直接影響政府威信和社會穩(wěn)定、影響宏觀經(jīng)濟運行政府等其它風險，以及還有債務危機突然爆發(fā)的不確定性風險，顯然已經(jīng)超出了政府財政風險的范圍，延伸到政府治理等全方位。

總之經(jīng)過以上三部分對我國地方政府債務的考察分析，我們可以認為：我國地方政府債務正在醞釀的危機絕不止僅財政管制危機那樣單純；我國地方政府債務正在醞釀一場危機，從表象看是財政管制危機，但絕不只是財政管制危機，可能引發(fā)財政整體危機，甚至不排除引發(fā)政府全面治理危機爆發(fā)的可能。

(二)政策建議

如何應對我國地方政府債務？中央政府明顯的政策應對從2009年財政部代發(fā)地方政府債券2000億元開始。2010年財政部將代理地方發(fā)行2000億元債券，并列入省級預算管理；6月18 日，財政部2010年首批地方政府債券，包括新疆、青海等9個省在內共計劃發(fā)行438億元(其中3年期286億元，5年期152億元)開始招標，標志2010年財政部計劃發(fā)行2000億元的地方政府債券正式啟動。針對地方政府融資平臺公司，2010年6月10日，國務院正式下發(fā)《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。要求：清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理，制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為；提出建立融資平臺公司債務管理信息系統(tǒng)、會計核算和統(tǒng)計報告制度，債務信息定期通報制度，實現(xiàn)對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控；研究建立地方政府債務規(guī)模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理。本文無意于評估中央政府政策應對的得失、成效。

另外筆者特別注意到學界對地方政府債務的透明化呼聲高漲，以及對地方融資平臺，劉尚希認為“要從兩面來看，對純粹錢袋子作用的融資平臺進行整頓，對其它融資平臺不要輕易地否定，應進行整合”的觀點。

雖然筆者認為我國地方政府債務正在醞釀的危機絕不止僅財政管制危機那樣單純，但本文主要是提出此問題，全面性的防范解決之道不是本文的主旨，因此筆者從財政視角出發(fā)提出以下四項政策建議。

1、對現(xiàn)有債務處理措施

對政府融資平臺。整頓停掉純粹錢袋子作用的融資平臺；引入民間資本，民營化其它融資平臺。

對財政部代發(fā)債券。落實納入預算管理的規(guī)定。

對其它債務。如因轉貸、墊付、擔保而形成的債務，應使之公開透明；實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確償債主體和償債責任，規(guī)范債務清償行為。

2、改革現(xiàn)有財政制度

改革政府會計制度。改革現(xiàn)行政府會計核算的原則，由收付實現(xiàn)制變?yōu)闄嘭煱l(fā)生制，以完整反映政府在一個財政年度內發(fā)生的全部收支活動，包括政府資產(chǎn)和負債的變動情況。

加快財政體制改革。正視分稅制改革以后，中央和地方財權上移、事權下移，地方政府財力不足問題；以基本公共服務均等化為基礎，建立事權與財力相匹配的財政體制；重新界定中央和地方各級政府的事權與財權，調整中央與地方收入劃分，緩解地方政府財政壓力。

3、建立地方政府發(fā)債制度

修改預算法。允許地方政府財政赤字，地方債專門用于彌補地方財政赤字；健全政府預算體系，各類預算均設立專章、制定詳細的專門條款；建立債務預算專章。

建立地方政府發(fā)債配套管理制度。可出臺地方政府債券管理條例，具體內容包括：舉債程序、風險責任；管理體制明確財政部門歸口管理本級政府債務；由同級人民代表大會審批；發(fā)債評估報告、計劃、執(zhí)行、信息披露制度等。

4、建立公共財政制度

逐步取消政府的建設型財政功能。將政府職能真正轉到保障教育公平發(fā)展，建立全民醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會保障制度的公共財政制度；將各種建設切實交由民間投資完成，政府只擔負質量監(jiān)督責任，

建立政府財政公開制度。保證我國財政公開透明度運行，時刻處于社會公眾的視野之中，是確保地方政府債務健康運行，杜絕我國財政運行中出現(xiàn)普遍違法違規(guī)和各種特權、腐敗以及任何不公平、非正義現(xiàn)象的最具可能性、最有效的保障。

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